摘要：溫室氣體和空氣污染物的協(xié)同治理是一種雙贏的策略。自協(xié)同效應(yīng)的概念提出以來(lái)，大量研究對(duì)溫室氣體和大氣污染之間的協(xié)同減排技術(shù)、措施、潛力等方面進(jìn)行了評(píng)估。本研究回顧了協(xié)同治理理論的發(fā)展歷程、典型案例以及重要的政策實(shí)踐，在此基礎(chǔ)上討論了當(dāng)前研究與實(shí)踐的特點(diǎn)，并對(duì)未來(lái)研究提出了建議。典型案例涉及能源、交通、工業(yè)和居民部門(mén)，政策實(shí)踐討論了溫室氣體和空氣污染協(xié)同治理政策的主要類(lèi)型及其實(shí)施情況。從損失評(píng)估、協(xié)同機(jī)理、高精度排放清單及模擬等角度對(duì)未來(lái)促進(jìn)協(xié)同治理的研究提出了方向建議。

引言

我國(guó)當(dāng)前面臨的打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的重要任務(wù)，需要同時(shí)做好大氣污染防治和溫室氣體減排工作。在《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的推動(dòng)下，我國(guó)空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)偏油等問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，臭氧、硝酸鹽、銨鹽和黑碳等大氣污染的防治任務(wù)仍然艱巨。在溫室氣體減排方面，2005年中國(guó)超過(guò)美國(guó)成為全球溫室氣體排放量最大的國(guó)家，2013年中國(guó)人均碳排放達(dá)到了7.2噸，超過(guò)了歐盟的6.8噸。2015年6月，中國(guó)為推動(dòng)《巴黎協(xié)定》達(dá)成，提出了“到2030年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降60%～65%”“二氧化碳排放在2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰”等應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。但我國(guó)能源消耗型工業(yè)占比較高，城鎮(zhèn)化過(guò)程仍在持續(xù)推進(jìn)，預(yù)計(jì)短期內(nèi)仍有大量的能源消耗需求。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)、非化石能源體系的建立和推廣等過(guò)程耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。在此背景下，中國(guó)控制溫室氣體排放的壓力較大。

在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)需求和積極的宏觀政策號(hào)召下，深入探討我國(guó)溫室氣體和空氣污染物的協(xié)同治理問(wèn)題具有重要的意義。首先，協(xié)同治理有利于降低大氣污染防治和溫室氣體減排的總成本。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放達(dá)峰的目標(biāo)，必然要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整和升級(jí)。而短期內(nèi)由于大氣污染物的排放控制靶向更明確，管控更嚴(yán)格，如果不考慮協(xié)同作用，企業(yè)會(huì)傾向于選擇采用短期內(nèi)效果更顯著的末端處置設(shè)備。相比于協(xié)同情景下實(shí)現(xiàn)路徑的一次全局優(yōu)化，無(wú)協(xié)同情景下的二次決策很可能會(huì)帶來(lái)成本浪費(fèi)，甚至增加治理費(fèi)用，例如，燃煤電廠的末端脫硫措施將增加CO2排放，燃煤電廠的碳捕集與封存技術(shù)（CCS）也將因其自身的電力消耗而引起大氣污染物排放的增加。其次，進(jìn)行協(xié)同治理有利于避免高碳鎖定效應(yīng)。以一次能源消耗和高耗能行業(yè)引領(lǐng)的工業(yè)發(fā)展路徑在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的同時(shí)，也造成了我國(guó)工業(yè)行業(yè)排污比重高的現(xiàn)狀。單獨(dú)的污染排放管控，有可能將解決方案鎖定在相對(duì)高效的末端治理技術(shù)上，從而削弱低碳轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，產(chǎn)生進(jìn)一步的高碳鎖定。

1 溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理概念的起源及發(fā)展

20世紀(jì)90年代已經(jīng)有相關(guān)學(xué)者對(duì)溫室氣體和空氣污染物的協(xié)同治理進(jìn)行了初步研究。Ayres和Walter論述了溫室氣體減排的成本和效益，指出了其間接效益包括空氣污染物的減少及其產(chǎn)生的相關(guān)健康效應(yīng)。Messner探討了減排二氧化碳和二氧化硫的協(xié)同效應(yīng)和相關(guān)政策沖突。關(guān)于協(xié)同效應(yīng)（co-benefits）的定義源于2001年IPCC的第三次評(píng)估報(bào)告：“協(xié)同效應(yīng)是指由于各種原因而同時(shí)實(shí)施的政策所帶來(lái)的效益，它包括了氣候變化的減緩，并且承認(rèn)很多溫室氣體減緩政策也有其他甚至同等重要的目標(biāo)，如空氣污染物的減少”。IPCC第三次評(píng)估報(bào)告還將協(xié)同效應(yīng)（co-benefits）的概念和在IPCC第二次評(píng)估報(bào)告中出現(xiàn)的副效應(yīng)（ancillary benefits）進(jìn)行了區(qū)分。協(xié)同效應(yīng)是指在政策設(shè)計(jì)中被明確提及的目標(biāo)，而副效應(yīng)是指隨著主要政策附加出現(xiàn)的一些其他效應(yīng)。

隨后的IPCC第四次評(píng)估報(bào)告和IPCC第五次評(píng)估報(bào)告對(duì)溫室氣體和空氣污染物的協(xié)同治理政策進(jìn)行了更深入的探討。IPCC第四次報(bào)告進(jìn)一步指出協(xié)同效應(yīng)的概念通常也指“無(wú)后悔”政策，這是由于很多項(xiàng)目和行業(yè)的減排成本研究已經(jīng)識(shí)別出了溫室氣體減排政策具有潛在的負(fù)成本，即實(shí)施這些政策所帶來(lái)的協(xié)同效益會(huì)大于其實(shí)施成本，因而這些具有負(fù)成本的減排政策通常被稱(chēng)為“無(wú)后悔”政策。相關(guān)研究顯示，溫室氣體減排政策所帶來(lái)的空氣污染減緩協(xié)同效應(yīng)不僅可以改善人體健康狀況，而且也會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響，這種近期可見(jiàn)的效益為“無(wú)后悔”溫室氣體減排政策的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。IPCC第五次評(píng)估報(bào)告將協(xié)同效應(yīng)區(qū)分為了積極的協(xié)同效應(yīng)和消極的協(xié)同效應(yīng)（不利的副作用）。該報(bào)告探索了溫室氣體減排路徑的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和制度需求以及相關(guān)的潛在積極協(xié)同效應(yīng)或不利的副作用。2018年發(fā)布的《IPCC全球升溫1.5℃特別報(bào)告》則將協(xié)同效應(yīng)的概念進(jìn)一步聚焦在積極影響上：“協(xié)同效應(yīng)是指實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)的政策或措施對(duì)其他目標(biāo)可能產(chǎn)生的積極影響，從而增加社會(huì)或環(huán)境的總效益”。協(xié)同效應(yīng)的評(píng)估往往會(huì)受到不確定性因素的影響，并取決于當(dāng)?shù)鼐唧w的外部環(huán)境和政策實(shí)施條件。

2 終端部門(mén)協(xié)同治理的主要路徑

很多研究往往以孤立的視角單獨(dú)聚焦全球氣候變化或者局地空氣污染問(wèn)題，但是這兩類(lèi)不同的環(huán)境問(wèn)題卻緊密相關(guān)，大多都是由相同的能源生產(chǎn)或消費(fèi)模式所驅(qū)動(dòng)，因而亟須設(shè)計(jì)相關(guān)政策對(duì)溫室氣體和空氣污染物進(jìn)行協(xié)同控制。溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理的影響是雙向的，一方面，溫室氣體減緩政策可以產(chǎn)生空氣污染物減排的協(xié)同效應(yīng)，另一方面，減排空氣污染物的政策也會(huì)產(chǎn)生減排溫室氣體的協(xié)同效應(yīng)。此外，也有整合了氣候變化與空氣污染物的綜合性政策同時(shí)考察溫室氣體和空氣污染物協(xié)同減排效果的研究。目前國(guó)內(nèi)外很多的研究文獻(xiàn)都在定量地評(píng)估減排溫室氣體或空氣污染物所產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的大小。從部門(mén)層面上來(lái)看，溫室氣體和空氣污染協(xié)同治理的主要部門(mén)包括能源部門(mén)、交通部門(mén)、工業(yè)部門(mén)和居民部門(mén)。

能源部門(mén)是對(duì)溫室氣體排放和局地空氣污染貢獻(xiàn)都較大的一個(gè)行業(yè)，化石能源的燃燒同時(shí)驅(qū)動(dòng)了這兩種環(huán)境問(wèn)題的排放。在能源部門(mén)治理這兩種環(huán)境排放行為的減排政策通常也是單獨(dú)實(shí)施，例如，針對(duì)煤炭發(fā)電廠的碳捕集與碳封存（CCS）技術(shù)，但它僅會(huì)減少CO2的排放，卻不能減少空氣污染物的排放；而常規(guī)大氣污染物（NOx、SO2、PM）通常采用末端治理技術(shù)進(jìn)行治理，但此技術(shù)并不會(huì)減少溫室氣體的排放。能源部門(mén)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)措施主要集中在發(fā)電效率的提升和發(fā)電結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。發(fā)電效率的提升主要是通過(guò)淘汰小型低效的火電機(jī)組，新建大機(jī)組以持續(xù)降低發(fā)電煤耗；發(fā)電結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要通過(guò)提高可再生能源的發(fā)電比例，并降低煤炭發(fā)電的占比。發(fā)電產(chǎn)生的大氣排放的影響取決于發(fā)電廠的空間分布和電力調(diào)度決策，對(duì)低碳電力空氣質(zhì)量影響的評(píng)估必須考慮到相關(guān)排放的空間異質(zhì)性變化。低碳電力政策所產(chǎn)生健康效應(yīng)的貨幣化價(jià)值可以抵消掉很大一部分氣候政策的實(shí)施成本，有些能源政策的健康效益值甚至還會(huì)超過(guò)溫室氣體的減排成本。

交通部門(mén)是許多區(qū)域空氣污染的主要來(lái)源之一，并且全球交通部門(mén)的二氧化碳排放量估計(jì)約占25%。雖然交通部門(mén)也存在同時(shí)解決兩類(lèi)環(huán)境問(wèn)題的措施，但是很多國(guó)家往往更強(qiáng)調(diào)解決其中的一種環(huán)境問(wèn)題，而不是致力于探尋雙贏的解決方案。因此，很有必要加強(qiáng)對(duì)交通部門(mén)溫室氣體和大氣污染物協(xié)同治理的認(rèn)識(shí)。交通部門(mén)主要包括公路、鐵路、水運(yùn)和航空等交通方式，其協(xié)同減排溫室氣體和空氣污染物的措施包括：能效的提升、交通出行模式的轉(zhuǎn)變、建設(shè)緊湊的城市形態(tài)和完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施等。交通部門(mén)溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同治理特性不僅被全球?qū)用娴难芯克C實(shí)，也被應(yīng)用于首爾、波哥大、倫敦和墨西哥城等城市層面的研究中，并考察了交通部門(mén)大氣減排的多重環(huán)境效益和社會(huì)效益。

工業(yè)部門(mén)包括化工、鋼鐵、水泥、鋁、紙張的生產(chǎn)以及礦物開(kāi)采等行業(yè)。目前工業(yè)部門(mén)的大氣減排措施主要包括通過(guò)新工藝和技術(shù)提高能源效率、降低碳強(qiáng)度、減少產(chǎn)品需求、提高物料利用率和回收率等。全球很多大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)都依賴(lài)于發(fā)展中國(guó)家的能源密集型產(chǎn)業(yè)，而發(fā)展中國(guó)家的污染減排技術(shù)相對(duì)落后，存在較大的改進(jìn)空間。例如，Thambiran等評(píng)估了南非德班工業(yè)部門(mén)的溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理政策，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)煉油廠從使用重燃料油轉(zhuǎn)向使用煉廠氣和富含甲烷的天然氣時(shí)，可以最大程度地實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)環(huán)境問(wèn)題的協(xié)同減排。水泥行業(yè)也是顆粒物和二氧化碳排放的主要污染源，中國(guó)各省份水泥行業(yè)不同碳減排技術(shù)產(chǎn)生的空氣質(zhì)量協(xié)同效應(yīng)具有很大差異性，在人口密度較高的地區(qū)和較為富裕的省份，空氣質(zhì)量的協(xié)同效益較為顯著。將空氣質(zhì)量協(xié)同效應(yīng)考慮在內(nèi)，會(huì)大大降低碳減排的社會(huì)成本，因此，區(qū)域協(xié)同效益的識(shí)別是優(yōu)化溫室氣體減排政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

居民部門(mén)包括供暖、照明、烹飪、空調(diào)、制冷和其他電器的使用等。居民部門(mén)的大氣排放主要來(lái)源于電力和能源的消耗，特別是發(fā)展中國(guó)家家庭使用的燃燒效率低下的傳統(tǒng)固體燃料和生物質(zhì)燃料等。一些減緩氣候變化的措施，如改進(jìn)爐灶，改用更清潔的燃料，改用更高效、更安全的照明技術(shù)等，不僅可以解決氣候變化問(wèn)題，而且可以緩解因室內(nèi)空氣污染造成的健康問(wèn)題。通過(guò)燃料替代解決廣大農(nóng)村地區(qū)的散煤使用是中國(guó)居民部門(mén)實(shí)現(xiàn)環(huán)境與氣候協(xié)同治理的關(guān)鍵。Wilkinson等人指出，在印度全國(guó)實(shí)施促進(jìn)現(xiàn)代低排放爐灶技術(shù)的計(jì)劃，可以帶來(lái)顯著的健康效益。Jamison等人評(píng)估了在世界不同地區(qū)實(shí)施的旨在減少使用固體燃料做飯或取暖造成的室內(nèi)空氣污染等特定干預(yù)措施的實(shí)施成本及其健康效益，研究結(jié)果表明，只要能夠大幅減少在室內(nèi)空氣污染中的暴露，這些干預(yù)措施就具有成本有效性。雖然目前許多國(guó)家和地區(qū)正在實(shí)施一系列能源創(chuàng)新項(xiàng)目，但特別需要集中精力實(shí)現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家家庭能源系統(tǒng)的改善，從而減緩發(fā)展中國(guó)家居民因室內(nèi)空氣污染而引起的健康損害。

3 溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理的政策實(shí)踐

發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行大氣污染防治和溫室氣體減排的歷程有兩個(gè)明顯特征。首先，治理周期長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程較為和緩。無(wú)論是提高大氣污染物管控標(biāo)準(zhǔn)還是進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)新舊轉(zhuǎn)換，歐美企業(yè)都有較長(zhǎng)的適應(yīng)和升級(jí)周期。其次，不同時(shí)期內(nèi)，政策重點(diǎn)主次特征明顯。20世紀(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行空氣污染防治時(shí)，氣候變化問(wèn)題還沒(méi)有引起廣泛關(guān)注；21世紀(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家著力進(jìn)行溫室氣體減排，但空氣污染問(wèn)題已經(jīng)不再突出，因而，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的協(xié)同效應(yīng)研究大多集中在溫室氣體減排政策所產(chǎn)生的局地環(huán)境效益。

不同于已經(jīng)基本解決空氣污染問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)達(dá)國(guó)家，尚處于城鎮(zhèn)化過(guò)程和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中國(guó)面臨著外部催熟和內(nèi)部夾生的尷尬矛盾。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展導(dǎo)致了嚴(yán)重的空氣污染問(wèn)題和大量的溫室氣體排放。相比長(zhǎng)期的溫室氣體減排目標(biāo)，短期內(nèi)在我國(guó)進(jìn)行空氣污染治理有更為嚴(yán)峻和緊迫的現(xiàn)實(shí)需求。因此，當(dāng)下的協(xié)同控制應(yīng)以空氣污染治理為主要目標(biāo)，并同時(shí)考察由其所產(chǎn)生的減排溫室氣體的協(xié)同效應(yīng)。目前我國(guó)主要的協(xié)同治理措施可以概括為目標(biāo)協(xié)同、路徑協(xié)同和監(jiān)管主體協(xié)同。

3.1 目標(biāo)協(xié)同

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從污染物單一治理到多種污染物綜合治理是空氣質(zhì)量管理實(shí)踐進(jìn)程中的必經(jīng)之路。中國(guó)同時(shí)采用命令控制型和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策體現(xiàn)了大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理措施的目標(biāo)協(xié)同。

中國(guó)采取的命令控制型政策在于不斷完善大氣污染物和碳強(qiáng)度的控制指標(biāo)。中國(guó)從“十五”期間開(kāi)始管控SO2排放量，但計(jì)劃期末的SO2排放總量不減反增，這促使我國(guó)實(shí)施了更為嚴(yán)格的節(jié)能減排措施及環(huán)境約束指標(biāo)；“十一五”規(guī)劃中規(guī)定了SO2總量與單位GDP能耗的降低比例，并首次把SO2排放量納入國(guó)家約束性總量控制目標(biāo)；2009年，在哥本哈根氣候大會(huì)之前，中國(guó)政府承諾，到2020年我國(guó)單位GDP的CO2排放比2005年下降40%～45%，所以“十二五”規(guī)劃中新增了單位GDP的CO2排放降低比例和非化石能源占一次能源消費(fèi)比例這兩項(xiàng)指標(biāo)，另外主要污染物的控制目標(biāo)中還新增了對(duì)NOx的總量控制，“十二五”規(guī)劃直接體現(xiàn)了溫室氣體和大氣污染物兩方面的治理目標(biāo)；“十三五”規(guī)劃中將O3和PM2.5的前體物VOCs納入減排的預(yù)期性指標(biāo)，此外，還新增了細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市濃度下降（%）和地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率（%）這兩個(gè)約束性指標(biāo)，反映了我國(guó)環(huán)境治理從總量控制到環(huán)境質(zhì)量改善的轉(zhuǎn)變。總體而言，我國(guó)逐年完善的國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)反映了政府加強(qiáng)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的理念。表1中列出了我國(guó)歷次“五年”計(jì)劃/規(guī)劃對(duì)大氣污染物和溫室氣體的總體控制指標(biāo)。

中國(guó)還采取多樣化的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策促進(jìn)污染物治理和溫室氣體減排，如鼓勵(lì)發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)排污權(quán)交易和排污收費(fèi)、設(shè)立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和深化碳市場(chǎng)建設(shè)等。2011年，中國(guó)在7省份推行碳交易市場(chǎng)試點(diǎn)計(jì)劃，2017年啟動(dòng)全國(guó)碳交易市場(chǎng)，首批納入了發(fā)電企業(yè)，并計(jì)劃逐步擴(kuò)大實(shí)施范圍。

3.2 路徑協(xié)同

我國(guó)通過(guò)推進(jìn)清潔生產(chǎn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，探索了大量可以實(shí)現(xiàn)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的技術(shù)路徑及政策措施。

清潔生產(chǎn)的全過(guò)程控制強(qiáng)調(diào)源頭和過(guò)程監(jiān)管，識(shí)別和分析污染源的產(chǎn)排特征及影響因子。目前我國(guó)主要通過(guò)采用先進(jìn)工藝和技術(shù)降低產(chǎn)品能耗、提高物料利用率和回收率等措施實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排，如通過(guò)推廣循環(huán)流化床燃煤發(fā)電、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IGCC）等高效燃煤發(fā)電技術(shù)提高能源加工轉(zhuǎn)化效率；水泥行業(yè)采用新型干法水泥減少單位水泥燃燒排放的CO2，利用工業(yè)廢渣、低熱值燃料及可燃廢棄物替代熟料降低能耗；鋼鐵行業(yè)提高廢鋼使用率、增加電爐鋼比例等。

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，國(guó)家發(fā)展改革委于2017年和2018年先后印發(fā)《關(guān)于做好2017年鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展工作的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》《關(guān)于做好2018年重點(diǎn)領(lǐng)域化解過(guò)剩產(chǎn)能工作的通知》等文件，實(shí)現(xiàn)化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能超過(guò)5500萬(wàn)噸，化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能2.5億噸。行業(yè)層面緊抓能源消耗大戶(hù)，電力生產(chǎn)部門(mén)占據(jù)了約50%的煤炭消耗量。從“十一五”時(shí)期起，政府開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)電力部門(mén)能源節(jié)約和污染減排的綜合管控，包括發(fā)展清潔能源、推廣熱電聯(lián)產(chǎn)、鼓勵(lì)加裝能源節(jié)約裝置等措施。

在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)方面，中國(guó)嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)，連續(xù)發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》《關(guān)于加快淺層地?zé)崮荛_(kāi)發(fā)利用促進(jìn)北方采暖地區(qū)燃煤減量替代的通知》等政策，推進(jìn)煤改電、煤改氣和燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保改造等措施；政府還大力推進(jìn)化石能源清潔化利用，建立完善優(yōu)先發(fā)電制度，發(fā)布《加快推進(jìn)天然氣利用的意見(jiàn)》等指導(dǎo)文件；發(fā)展非化石能源也是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要舉措，《國(guó)家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求推動(dòng)可再生能源規(guī)?；l(fā)展，《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》探索用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)可再生能源的發(fā)展。

3.3 監(jiān)管主體協(xié)同

我國(guó)監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分散化、行政管理?xiàng)l塊化的特征對(duì)協(xié)同控制政策的制定、實(shí)施和監(jiān)管帶來(lái)了不利影響。生態(tài)環(huán)境部的成立和“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”的推行在一定程度上打破了這些局限，緩解了大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的制度障礙。2018年以前，我國(guó)大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對(duì)工作分別由原環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家發(fā)展改革委兩個(gè)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)。國(guó)家發(fā)展改革委在2008年機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立了應(yīng)對(duì)氣候變化司，其主要職責(zé)包括綜合分析氣候變化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，組織擬訂應(yīng)對(duì)氣候變化重大戰(zhàn)略、牽頭協(xié)調(diào)、組織和承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化的有關(guān)具體工作。由兩個(gè)獨(dú)立部門(mén)分別負(fù)責(zé)大氣污染防治和溫室氣體減排，在政策制定時(shí)難以綜合考慮政策的協(xié)同作用，在政策實(shí)施時(shí)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的政策實(shí)施成本高、運(yùn)行效率低等問(wèn)題都阻礙了深度協(xié)同控制的有效實(shí)現(xiàn)。2018年，原環(huán)境保護(hù)部改組為生態(tài)環(huán)境部，國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)對(duì)氣候變化司整體轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入“統(tǒng)一負(fù)責(zé)”和“大生態(tài)監(jiān)管”時(shí)期。氣候變化應(yīng)對(duì)和大氣污染防治部門(mén)的隸屬統(tǒng)一將大幅提高行政效率，降低機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)成本，并促進(jìn)溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同治理。

具體實(shí)施層面，推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。2015年發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》將北京、天津以及河北省唐山、廊坊、保定、滄州一共6個(gè)城市劃為京津冀大氣污染防治核心區(qū)，開(kāi)展清潔取暖、淘汰燃煤小鍋爐、壓減過(guò)剩產(chǎn)能、淘汰黃標(biāo)車(chē)與老舊車(chē)等減排措施，密集發(fā)布的環(huán)保政策和雷厲風(fēng)行的鐵腕管制措施改善了中國(guó)區(qū)域空氣質(zhì)量并有效抑制了溫室氣體的排放。另外在城市層面，低碳試點(diǎn)、新能源試點(diǎn)等項(xiàng)目也鼓勵(lì)了自下而上的協(xié)同管理和創(chuàng)新。

4 已有研究的特點(diǎn)和展望

關(guān)于溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同控制已有大量研究，涵蓋了主要排放行業(yè)，為推動(dòng)協(xié)同治理的政策實(shí)踐和技術(shù)研發(fā)提出了具體的建議和方向，但仍存在大量進(jìn)一步發(fā)展的空間：

（1）行業(yè)不同政策情景協(xié)同效應(yīng)的量化估算較多，但是缺乏將協(xié)同效應(yīng)整合進(jìn)政策設(shè)計(jì)或優(yōu)化改進(jìn)的案例研究和實(shí)踐指導(dǎo)?？諝馕廴緶p少的協(xié)同效應(yīng)僅作用于當(dāng)?shù)夭⑶沂嵌唐诘?，而氣候變化減緩的協(xié)同效應(yīng)具有全球性且是長(zhǎng)期的，對(duì)空氣污染和氣候變化問(wèn)題的政策優(yōu)先級(jí)差異可能會(huì)扭曲政策優(yōu)化目標(biāo)的設(shè)定并導(dǎo)致次優(yōu)的控制策略被采用。溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理措施在很多場(chǎng)合被忽略的原因主要包括：環(huán)境問(wèn)題的空間和時(shí)間屬性不同，氣候變化的損失及其減排成本存在不確定性；協(xié)同效應(yīng)的衡量結(jié)果對(duì)評(píng)估方法和參數(shù)的選擇很敏感，如公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的偏好因收入差異而不同；科學(xué)和政治領(lǐng)域的制度障礙也阻礙了溫室氣體和空氣污染的協(xié)同治理等。

（2）在協(xié)同減排技術(shù)評(píng)估和方案研究中，對(duì)技術(shù)供給側(cè)減排成本改進(jìn)的研究比較充分，但對(duì)協(xié)同減排所帶來(lái)的需求側(cè)間接效益的研究相對(duì)薄弱。一些文獻(xiàn)雖然綜合考慮了協(xié)同控制策略的成本和收益，但是對(duì)于協(xié)同效益的評(píng)估大多是在國(guó)家和國(guó)際層面進(jìn)行的，缺少對(duì)區(qū)域和城市層面的精準(zhǔn)研究。由于空氣污染物是局地環(huán)境問(wèn)題，更精細(xì)的空間劃分可以幫助地方制定更具操作性和成本有效性的協(xié)同控制政策。

（3）需要對(duì)空氣污染和氣候變化的健康影響進(jìn)行統(tǒng)一框架下的量化和整合?？諝馕廴臼钱?dāng)今造成疾病和死亡重要的環(huán)境因素之一，由溫室氣體排放引起的氣候變化也會(huì)對(duì)人體健康產(chǎn)生著重要的影響。氣候變化會(huì)增加極端天氣事件發(fā)生的頻率和嚴(yán)重性，如熱浪、野火、風(fēng)暴、洪水和干旱等都會(huì)增加疾病負(fù)擔(dān)和過(guò)早死亡。氣候變化對(duì)人類(lèi)健康影響的量化研究逐漸增多，但在暴露水平、健康損害的貨幣化等方面仍缺乏必要的指南以確保不同案例研究結(jié)果之間的可比性。同時(shí)，將空氣污染和氣候變化的健康影響進(jìn)行協(xié)同考慮也存在方法學(xué)上的一些障礙，例如時(shí)間尺度的一致性、代際公平的考量、生命統(tǒng)計(jì)價(jià)值的可比性等問(wèn)題。

基于以上現(xiàn)狀特點(diǎn)，未來(lái)協(xié)同治理的研究需要在以下4個(gè)方向取得突破進(jìn)展：

第一，針對(duì)既影響大氣環(huán)境質(zhì)量又產(chǎn)生顯著溫室效應(yīng)的污染物（例如黑碳、某些氫氟碳化物等短壽命的氣候變化污染物），提高其減排和治理的優(yōu)先序。這類(lèi)污染物來(lái)源復(fù)雜且往往伴有共生物質(zhì)的排放，需要識(shí)別其排放清單并研判未來(lái)排放情景、提出精準(zhǔn)控制手段和有效減排技術(shù)，為低成本實(shí)現(xiàn)盡可能大的協(xié)同治理潛力提出具體解決方案。

第二，將氣候變化和空氣污染之間的相互影響機(jī)理納入?yún)f(xié)同治理技術(shù)和路徑的綜合評(píng)估。氣象條件會(huì)影響空氣污染物的形成，因此氣候變化可能會(huì)間接影響空氣污染。一些大氣化學(xué)模型和統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明未來(lái)的氣候變化可能會(huì)使空氣質(zhì)量惡化，即所謂的氣候懲罰效應(yīng)。但是極端氣候?qū)ξ磥?lái)空氣質(zhì)量和相關(guān)健康影響的作用尚未得到充分認(rèn)識(shí)，也很少被量化。同樣，大氣污染也以不同的方式影響著氣候變化。例如，微顆粒物既可以通過(guò)短波輻射（硫酸鹽和有機(jī)碳粒子）的散射產(chǎn)生冷卻作用，也可以通過(guò)短波輻射（黑碳粒子）的吸收產(chǎn)生氣候變暖的影響。除了散射或吸收的直接影響外，微顆粒物還可能通過(guò)影響云層以及雪和海冰的反照率來(lái)間接影響氣候變化。氣候變化和空氣污染通過(guò)大氣的化學(xué)作用聯(lián)系在一起，一些空氣污染物也會(huì)影響溫室氣體的壽命。兩者的相互影響最終將改變對(duì)協(xié)同治理技術(shù)和路徑的認(rèn)識(shí)。

第三，綜合評(píng)估協(xié)同減緩氣候變化和大氣污染的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)于大氣排放所產(chǎn)生的損害對(duì)象包括對(duì)人體健康和生態(tài)系統(tǒng)的影響等，目前還缺乏對(duì)這些損失全面衡量的經(jīng)濟(jì)度量研究。目前對(duì)人體健康的研究大多聚焦于PM2.5的健康損害，雖然一些學(xué)者也研究了臭氧（O3）的健康影響，但是數(shù)量相對(duì)較少。O3是NOx和VOCs在陽(yáng)光下合成的產(chǎn)物，盡管一些研究指出O3濃度的增加會(huì)產(chǎn)生短期的健康影響，但是幾乎沒(méi)有證據(jù)顯示O3會(huì)在長(zhǎng)期內(nèi)對(duì)人類(lèi)疾病和過(guò)早死亡產(chǎn)生影響。而CO雖然在高濃度下會(huì)致命，但是其在正常大氣暴露濃度下的健康影響較少。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響主要是SO2和NOx產(chǎn)生的酸沉降，通常也稱(chēng)酸雨，它會(huì)對(duì)森林、水生生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響，如氮氧化物的酸沉降促進(jìn)了某些河口有害藻類(lèi)的繁殖，SO2和O3可以使一些莊稼和樹(shù)木的樹(shù)葉壞死，因此會(huì)影響農(nóng)業(yè)和林業(yè)的產(chǎn)量?？諝馕廴驹斐傻钠渌鐣?huì)影響包括降低可見(jiàn)度，對(duì)建筑、雕像和紀(jì)念碑產(chǎn)生腐蝕作用等。這些健康、生態(tài)及社會(huì)方面的損害都需要對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行更深入地評(píng)估。

第四，構(gòu)建高精度的排放清單和模擬系統(tǒng)，在高精度的空間上識(shí)別溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同減排技術(shù)和協(xié)同治理策略。已有文獻(xiàn)基于高精度網(wǎng)格化的污染物排放清單研究了全球和區(qū)域?qū)用婵諝馕廴镜慕】敌?yīng)，協(xié)同考慮減緩氣候變化時(shí)，還需要解決長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景的空間化問(wèn)題。為此，既有模擬系統(tǒng)建設(shè)的方法學(xué)開(kāi)發(fā)需求，也有未來(lái)長(zhǎng)期情景空間數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性研究需求。