摘要：生態(tài)文明建設(shè)是推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要步驟，其建設(shè)有利于改善環(huán)境和促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)。近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但卻忽視了環(huán)境的改善，小城鎮(zhèn)的垃圾問題越來越嚴(yán)重，所謂的“垃圾圍城”就是在此背景下產(chǎn)生的。垃圾不僅破壞生態(tài)環(huán)境，還增加疫情、疾病的傳播風(fēng)險(xiǎn)，危害人體健康，從而制約現(xiàn)代化建設(shè)，城市生活垃圾的優(yōu)化處理, 關(guān)系著一個(gè)城市的和諧健康發(fā)展, 影響著我國(guó)的城市化進(jìn)程。本文就是以此為切入點(diǎn)，通過“綜述”國(guó)內(nèi)各方觀點(diǎn)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從而摸索出適合我國(guó)目前的垃圾處理模式。
我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，由于多方面的原因，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)文化水平普遍落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其在小城鎮(zhèn)表現(xiàn)的尤為明顯，而小城鎮(zhèn)中較為嚴(yán)重的問題就是其垃圾處理問題。我國(guó)處理城市垃圾的傳統(tǒng)作法是由政府補(bǔ)貼 , 通過環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行垃圾收運(yùn)和處置。顯然 , 在當(dāng)前情況下,這種作法具有明顯的弊端, 無法解決日益嚴(yán)重的小城市垃圾問題,必須另辟?gòu)健？上驳氖菄?guó)內(nèi)的一部分學(xué)者開始關(guān)注小城鎮(zhèn)垃圾處理模式的研究，在這方面主要開展了以下研究。
一.關(guān)于農(nóng)村小城鎮(zhèn)垃圾處理的理論模型
目前在小城鎮(zhèn)垃圾處理方面，學(xué)者普遍接受了民營(yíng)化理論，即“更多的依靠民間機(jī)構(gòu)，更少的依賴政府來滿足公眾的需求”。所以產(chǎn)生了許多以民營(yíng)化理論或者市場(chǎng)化為核心的理論模式。城市生活垃圾處理的有效供給依靠市場(chǎng)化、社會(huì)化的多元主體來實(shí)現(xiàn)，在公共服務(wù)多元主體供給中，政府職能的重新定位是實(shí)現(xiàn)政府改革和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。
宏觀來看，當(dāng)前學(xué)者們共提出兩大主流觀點(diǎn)，一是“公私合作”，包括：BOT、服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng);二是“多元供給模型”。對(duì)于前者有學(xué)者主張BOT模式?！癇OT(Build-Operate-Transfer)模式是指項(xiàng)目所在授權(quán)項(xiàng)目主辦人或?yàn)轫?xiàng)目專門成立的項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓其負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)出售項(xiàng)目產(chǎn)品/服務(wù)，以償還債務(wù)，回收投資并獲得合理的回報(bào)。特許期滿后，將項(xiàng)目按規(guī)定的要求買免費(fèi)移交給政府”。該模式充分發(fā)揮了政府和市場(chǎng)的作用，同時(shí)利用了市場(chǎng)的資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)和政府的號(hào)召力。以及在此基礎(chǔ)上演變出的BOO和BBO模式。事實(shí)上，這幾種模式其本質(zhì)都是相似的。
除了BOT模式外，還有學(xué)者提出了服務(wù)合同，這主要針對(duì)于擁有垃圾處理設(shè)施的農(nóng)村和小城鎮(zhèn)。“指政府部門將已建的垃圾處理設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)在規(guī)定年限內(nèi)讓與非政府部門, 該設(shè)施的經(jīng)營(yíng)成本和一切費(fèi)用按合同規(guī)定由政府部門支付, 非政府部門只負(fù)責(zé)運(yùn)行、維修和服務(wù)以及規(guī)定的垃圾處理效果”。這種模式如哥倫比亞特區(qū)的實(shí)踐以及我國(guó)大連市也擁有服務(wù)合同的傾向。
也有學(xué)者針對(duì)于此提出特許經(jīng)營(yíng)一說，但是目前我國(guó)還缺乏相關(guān)的成熟的理論體系和具體的實(shí)踐效果，在此就簡(jiǎn)單提說。還有就是與BOT模式往往結(jié)合在一起使用的合資公司模式，即政府與非政府機(jī)構(gòu)共同出資控股某一垃圾處理公司，從而發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)。
從這里可以看出前幾種理論有其內(nèi)在的邏輯性，都屬于“公私合作”型，這幾種理論是有其必要性的。主張“公私合作”的學(xué)者認(rèn)為“目前垃圾處理項(xiàng)目面臨的資金困難，政府管理，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，運(yùn)營(yíng)管理效率低下，沒有綜合考慮城市生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理是上述理論實(shí)施的迫切必要性;再者，垃圾綜合處理項(xiàng)目的投資與回收方式符合利用 BOT 融資模式的要求，其次，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，一般采用BOT方式或TOT、BT、BOO、等BOT變形方式來建設(shè)運(yùn)營(yíng)垃圾處理項(xiàng)目，再次，BOT 項(xiàng)目操作的方式日趨規(guī)范化，使信息的透明度，決策的科學(xué)性、公平性有了顯著提高，增強(qiáng)了對(duì)BOT垃圾處理項(xiàng)目直接投資者和經(jīng)營(yíng)者以及貸款銀行的吸引力，這是其可能性”。但是也要看到非政府組織也是會(huì)是失靈的，必須加強(qiáng)政府的監(jiān)管，并不能放任其自流。
另外一部分理論依然是圍繞市場(chǎng)為主題進(jìn)行理論建構(gòu)，這些學(xué)者提出了“基于多元供給模型與市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建的新模式”。該模式突破了BOT模式的單一市場(chǎng)化模式，主張?zhí)峁┲黧w的多元化，并提出了進(jìn)行市場(chǎng)秩序的建構(gòu)，并且這種模式已在部分地區(qū)的小城鎮(zhèn)實(shí)施了，像北京市。
該理論較好的協(xié)調(diào)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，認(rèn)為“政府角色應(yīng)當(dāng)作為公共產(chǎn)品供給機(jī)制的建設(shè)者擇優(yōu)者和監(jiān)管者而不是直接生產(chǎn)者和直接提供者”。市場(chǎng)化的目的不是取締政府提供服務(wù)，而是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入各種提供服務(wù)的主體中。同時(shí)，學(xué)者也提出“城市生活垃圾處理的有效供給依靠市場(chǎng)化社會(huì)化的多元主體來實(shí)現(xiàn)在公共服務(wù)多元主體供給中政府職能的重新定位是實(shí)現(xiàn)政府改革和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵”。
二.關(guān)于農(nóng)村小城鎮(zhèn)垃圾處理方法的研究
(一)關(guān)于服務(wù)的提供
在垃圾處理研究中，關(guān)于服務(wù)提供問題，學(xué)者們提出了不同的觀點(diǎn)?；贐OT模式的學(xué)者提出垃圾處理的運(yùn)作應(yīng)該是這種模式：“項(xiàng)目確定、項(xiàng)目招標(biāo)和投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、合同談判和簽訂、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目移交等七個(gè)階段”。從這里也可以看出，這些學(xué)者是嚴(yán)格按照BOT模式或者其演化形式進(jìn)行模式運(yùn)作的。
還有部分提出服務(wù)合同和特許經(jīng)營(yíng)的理論模式的學(xué)者，他們的理論往往是BOT中的一部分，其做法與BOT模式無較大出入。像特許經(jīng)營(yíng)的做法學(xué)者就提出：“將某地區(qū)垃圾處理事宜完全授予非政府部門 , 非政府部門直接通過向服務(wù)對(duì)象收取排污費(fèi)實(shí)現(xiàn)其投資回收和各種成本費(fèi)用 , 政府部門的作用是制訂垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督非政府部門對(duì)垃圾的處理效果”。
前文提到的一些學(xué)者主張“基于多元供給模型與市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建的新模式”。該模式注重市場(chǎng)秩序的重建，主張“建立一個(gè)持續(xù)有效的城市生活垃圾處理的市場(chǎng)機(jī)制供給模式以價(jià)格購(gòu)買服務(wù)而非政府包辦的市場(chǎng)模式”。所以其理論的具體運(yùn)行措施可以說是對(duì)市場(chǎng)的大換血。例如，該學(xué)者就指出要實(shí)現(xiàn)垃圾有效處理必須要“清除市場(chǎng)失靈的障礙、政府角色轉(zhuǎn)換、實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度、價(jià)格、財(cái)政、稅收政策的綜合利用等措施”。可以看出該理論既有對(duì)于“公私合作”的繼承，同時(shí)也有所突破。
(二)關(guān)于服務(wù)的付費(fèi)
小城鎮(zhèn)垃圾處理的難點(diǎn)除了集體行動(dòng)困難外，另外就是如何收費(fèi)的問題以及如何確定向誰收費(fèi)。如果由政府來提供是不會(huì)牽涉到這個(gè)問題的，但是我們不能因噎廢食，畢竟市場(chǎng)化或者民營(yíng)化在現(xiàn)實(shí)中和理論中都得到了證實(shí)是很有效率的。學(xué)者們就這個(gè)問題提出了以下觀點(diǎn)。
較多的學(xué)者都提出了“污染者付費(fèi)”的原則，即向居民和單位收取垃圾排污費(fèi)并支付給垃圾處理廠。這實(shí)際是一個(gè)“正外部性”的問題，針對(duì)這一原則，學(xué)者們提出“需要盡快完善征收垃圾處置費(fèi)政策和管理制度要逐步由定額收費(fèi)過度到計(jì)量收費(fèi)使之成為既能補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)不足又能促進(jìn)垃圾減量提高資源利用率的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)措施”。
此外，還有學(xué)者根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提出“PAYT(pay—as—you—throw)制度”。這是一種計(jì)量收費(fèi)制度, 即根據(jù)居民產(chǎn)生垃圾的多少及分類程度收取一定的垃圾處理費(fèi)。具體就是城鎮(zhèn)居民的垃圾袋必須貼上專用的標(biāo)簽，并且每個(gè)垃圾袋的容量是一定的，垃圾處理公司根據(jù)用戶的垃圾量收取費(fèi)用，這種方式美國(guó)部分州已在實(shí)施。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是將計(jì)量收費(fèi)和固定收費(fèi)結(jié)合起來，因?yàn)閱渭兊挠?jì)量收費(fèi)對(duì)于高密度公寓來說，每個(gè)家庭的垃圾量不好區(qū)分。更有創(chuàng)新意識(shí)的是新加坡的收費(fèi)方式，新加坡將垃圾處理費(fèi)用包含在水電等費(fèi)用中，從而避免了居民不支付的情況，已經(jīng)包含有“水消費(fèi)系數(shù)法”的影子了。
一部分學(xué)者提出“水消費(fèi)系數(shù)法”?！巴ㄟ^調(diào)查研究與統(tǒng)計(jì)分析找出不同垃圾產(chǎn)生源 ( 即不同水消費(fèi)群體)垃圾排放量與其水消費(fèi)量之間的折算系數(shù)。因此,只要知道用水量,就可立即換算出相應(yīng)的垃圾產(chǎn)生量;再乘上收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) (或單位垃圾處理費(fèi)),就知道用戶應(yīng)交納的數(shù)額。簡(jiǎn)而言之,利用供水系統(tǒng)的收費(fèi)平臺(tái)收繳垃圾處理費(fèi)—只需將各組的折算系數(shù)輸人水費(fèi)收繳程序中,即可按月分類收繳垃圾處理費(fèi)” ?。該理論是借鑒了新加坡的實(shí)踐模式，以間接的方式獲取垃圾量，因而在本質(zhì)上它屬于“計(jì)量收費(fèi)”，更重要的是“它同時(shí)解決了垃圾“計(jì)量”和處理費(fèi)“征收”兩個(gè)環(huán)節(jié)的難題”。該方法杜絕了人為操作的空間，充分利用了辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，并從技術(shù)的角度保證了“排污者收費(fèi)”。
三. 關(guān)于模式的可行性的研究
從上面的論述可以看出學(xué)者們提出了以下幾種垃圾處理模式：BOT模式、服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)、基于多元供給模型與市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建的新模式等，收費(fèi)方式有：“污染者付費(fèi)”、計(jì)量收費(fèi)、“水消費(fèi)系數(shù)法”。學(xué)者們對(duì)于這幾種模式的可行性進(jìn)行了研究。
支持BOT模式的一部分學(xué)者認(rèn)為該模式：“在充分利用私人資金，減少政府財(cái)政預(yù)算壓力、轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，減少政府的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)、提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)、帶動(dòng)項(xiàng)目開發(fā)商的產(chǎn)品特別是大工業(yè)成套設(shè)備的出口，開拓產(chǎn)品市場(chǎng)方面從理論和實(shí)踐兩方面都是可行的”。支持BOT模式的另外一部分學(xué)者認(rèn)為“該模式能夠有效彌補(bǔ)垃圾處理資金缺口、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)局面的掌控”。至于服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)等BOT的變形體就不用多說。至于這些原因，眾多的國(guó)內(nèi)外學(xué)者在民營(yíng)化的理論中進(jìn)行過詳盡的論述。
另外的主張多元供給模型與市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建的新模式的學(xué)者以市場(chǎng)秩序的建構(gòu)為切入點(diǎn)認(rèn)為“在多元模型下政府角色是作為公共產(chǎn)品供給機(jī)制的建設(shè)者、擇優(yōu)者和監(jiān)管者，而不是直接生產(chǎn)者和直接提供者，輔之以法律法規(guī)和財(cái)政政策，以價(jià)格購(gòu)買服務(wù)形式，通過多元化主體的適度競(jìng)爭(zhēng)，最終可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化供給”。對(duì)于該模式關(guān)鍵在于秩序的提供和主體的選擇。
至于“污染者付費(fèi)”、計(jì)量收費(fèi)這些方式，多是學(xué)者以實(shí)證研究和案例研究為基礎(chǔ)，而且這些方式已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施了，其可行性是不言自明。
另外的學(xué)者對(duì)于“水消費(fèi)系數(shù)法”模式，他們認(rèn)為其可行性體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：“可以簡(jiǎn)化和規(guī)范了計(jì)費(fèi)方式與征收過程,操作方便、收費(fèi)機(jī)制穩(wěn)定、可靠、收費(fèi)過程公開、公正、公平”。我們也可以看到，我國(guó)的辦公的自動(dòng)化程度也越來越高并且普及面也越來越廣，這種方式也是有很大的發(fā)展空間。
四.問題與展望
從上面的論述中我們可以看到，幾乎所有的學(xué)者都拋棄了傳統(tǒng)的由政府補(bǔ)貼 , 通過環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行垃圾收運(yùn)和處置這種做法。以市場(chǎng)為核心已經(jīng)成為了一種趨向，政府的單一、靜態(tài)化的治理已經(jīng)不能適應(yīng)動(dòng)態(tài)化的治理客體了。學(xué)者們主張以市場(chǎng)和社會(huì)作為主體，并且突破以往的“免費(fèi)模式”，實(shí)現(xiàn)“誰享受服務(wù)，誰承擔(dān)費(fèi)用”，在這些方面，這些學(xué)者的理論做出了巨大的貢獻(xiàn)。
同時(shí)一部分學(xué)者也辯證的看到所提模式的不足并提出了改進(jìn)措施。如支持BOT模式的學(xué)者認(rèn)為：“相關(guān)法律規(guī)范不健全、缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系, 科學(xué)合理的定價(jià)難度很大、授權(quán)主體不明確、項(xiàng)目配套設(shè)施和規(guī)劃設(shè)計(jì)不到位”。這些學(xué)者也提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施：“建立健全相關(guān)法規(guī)、穩(wěn)定政策體系、切實(shí)加強(qiáng)政府信用觀念和提高投資者素質(zhì)、建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系”。另外的學(xué)者也就這些問題提出自己的觀點(diǎn)，如：“制定市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、第三方咨詢機(jī)構(gòu)的介入”。
另外也要看到集體行動(dòng)也是垃圾處理中的困境，因?yàn)椤凹w中的個(gè)人只基本上只關(guān)心其自身的福利”。
所以綜上來看，垃圾處理的模式除了單純的運(yùn)行制度的設(shè)計(jì)，還應(yīng)該考慮到人的理念的改變以及如何協(xié)調(diào)個(gè)人和集體的利益關(guān)系，因?yàn)槔砟畹母淖兺馕吨鴪?zhí)行力的改變，改革也是如此。所以，上述理論的研究還缺乏公民理念如何提升的研究，垃圾處理的模式設(shè)計(jì)不僅應(yīng)該著眼于運(yùn)行制度的設(shè)計(jì)，還應(yīng)該著眼于改變?nèi)死砟睢?/p>
