【摘  要】應(yīng)急預(yù)案編制是應(yīng)急準(zhǔn)備工作的核心內(nèi)容之一。本文對城市重大事故應(yīng)急預(yù)案的層次進(jìn)行了劃分，將其分為綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和現(xiàn)場預(yù)案三個層次，并提出預(yù)案的“1+4”基本結(jié)構(gòu)和基本內(nèi)容要求，即一個基本預(yù)案加上應(yīng)急功能設(shè)置、特殊危險(xiǎn)預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)操作程序和支持附件，從而建立了完整清晰的城市重大事故應(yīng)急預(yù)案文件體系。
【關(guān)鍵詞】應(yīng)急預(yù)案,重大事故,層次,結(jié)構(gòu)

1 前言
    近年來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速增長，城市化進(jìn)程的加快，城市的地域、人口、工業(yè)規(guī)模和數(shù)量等都在迅速擴(kuò)大，城市功能日益復(fù)雜化。與此同時，城市所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也日益增加。火災(zāi)、爆炸、毒物泄漏、高樓坍塌、交通事故等生產(chǎn)和生活中人為因素造成的各類安全問題和事故風(fēng)險(xiǎn)日益突出。無數(shù)歷史事故教訓(xùn)表明，盡管事故是不可避免的，但若制定了有效的應(yīng)急預(yù)案，能及時組織應(yīng)急救援，可極大地降低事故的后果嚴(yán)重程度，在完全有準(zhǔn)備的條件下，甚至可以將事故消滅在發(fā)生的初始階段，從而最大限度地減少人員的傷亡和財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境破壞，如2003年“12.23”開縣井噴導(dǎo)致的特大傷亡事故?？梢哉f應(yīng)急預(yù)案的制定是應(yīng)急系統(tǒng)的關(guān)鍵，是應(yīng)急準(zhǔn)備工作的核心內(nèi)容之一。

    應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的重大事故（件）或?yàn)?zāi)害,為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案。它是在辯識和評估潛在的重大危險(xiǎn)、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機(jī)構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施（備）、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排，它明確了在突發(fā)事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰負(fù)責(zé)做什么，何時做，以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備等。應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急工作中的重要作用和地位體現(xiàn)在：
（1）應(yīng)急預(yù)案確定了應(yīng)急工作的范圍和應(yīng)急體系，使應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急管理不再是無據(jù)可依、無章可循。例如，應(yīng)急資源配置、人員培訓(xùn)和演習(xí)等。
（2）應(yīng)急行動對時間要求十分敏感，制定應(yīng)急預(yù)案有利于做出及時的應(yīng)急響應(yīng)，降低事故后果。
（3）成為城市應(yīng)對各種突發(fā)重大事故的響應(yīng)基礎(chǔ)。通過編制城市的綜合應(yīng)急預(yù)案，可保證應(yīng)急預(yù)案足夠的靈活性，即使對發(fā)生預(yù)料之外的突發(fā)事件或事故，也可以起到基本的應(yīng)急指導(dǎo)作用，成為保證指導(dǎo)城市應(yīng)急救援的“底線”。
（4）當(dāng)發(fā)生超過城市應(yīng)急能力的重大事故時，便于與省級、國家級應(yīng)急部門的協(xié)調(diào)。
（5）預(yù)案的編制、評審、發(fā)布和宣傳有利于社會各方了解所面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)及其相應(yīng)的應(yīng)急措施，有利于促進(jìn)社會各方提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識和能力。

    通常一個城市或地區(qū)會存在多種的潛在事故類型，例如，地震、火災(zāi)、水災(zāi)、颶風(fēng)、泥石流、雪崩、地表塌陷、海嘯、火山爆發(fā)、暴風(fēng)雪、空難、危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏、長時間停電、放射性物質(zhì)泄漏等，此外，城市舉行的各種大型活動也可能會出現(xiàn)重大緊急情況，因此，必須在編制應(yīng)急預(yù)案時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的策劃，做到重點(diǎn)突出，反映出本地區(qū)的主要重大事故風(fēng)險(xiǎn)，并合理地組織各類預(yù)案，避免預(yù)案之間相互孤立、交叉和矛盾。

2 預(yù)案的分類和層次
    預(yù)案的分類有多種方法，如按行政區(qū)域劃分國家級、省級、市級、區(qū)（縣）和企業(yè)預(yù)案，按時間特征可劃分為常備預(yù)案和臨時預(yù)案（如偶爾組織的大型集會等），按事故災(zāi)害或緊急情況的類型可劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件等預(yù)案。而最適合城市組織預(yù)案文件體系的分類方法是按預(yù)案的適用對象范圍進(jìn)行分類，即將城市的應(yīng)急預(yù)案劃分為綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和現(xiàn)場預(yù)案（見圖1），以保證預(yù)案文件體系的層次清晰和開放性。

2.1 綜合預(yù)案
    綜合預(yù)案是城市的整體預(yù)案，從總體上闡述城市的應(yīng)急方針、政策、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)急行動的總體思路等。通過綜合預(yù)案可以很清晰地了解城市的應(yīng)急體系及預(yù)案的文件體系，更重要的是可以作為城市應(yīng)急救援工作的基礎(chǔ)和“底線”，既使對那些沒有預(yù)料的緊急情況也能起到一般的應(yīng)急指導(dǎo)作用。

2.2 專項(xiàng)預(yù)案
    專項(xiàng)預(yù)案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，例如危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏、火災(zāi)、某一自然災(zāi)害等的應(yīng)急而制定的。

    專項(xiàng)預(yù)案是在綜合預(yù)案的基礎(chǔ)上充分考慮了某特定危險(xiǎn)的特點(diǎn)，對應(yīng)急的形勢、組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急活動等進(jìn)行更具體的闡述，具有較強(qiáng)的針對性。

2.3 現(xiàn)場預(yù)案
    現(xiàn)場預(yù)案是在專項(xiàng)預(yù)案的基礎(chǔ)上，根椐具體情況需要而編制的。它是針對特定的具體場所（即以現(xiàn)場為目標(biāo)），通常是該類型事故風(fēng)險(xiǎn)較大的場所或重要防護(hù)區(qū)域等，所制定的預(yù)案。例如，危險(xiǎn)化學(xué)品事故專項(xiàng)預(yù)案下編制的某重大危險(xiǎn)源的場外應(yīng)急預(yù)案，防洪專項(xiàng)預(yù)案下的某洪區(qū)的防洪預(yù)案等。現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)是針對某一具體現(xiàn)場所存在的該類特殊危險(xiǎn)，結(jié)合可能受其影響的周邊環(huán)境情況，在詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急救援中的各個方面做出具體、周密而細(xì)致的安排，因而現(xiàn)場預(yù)案具有更強(qiáng)的針對性和對現(xiàn)場具體救援活動的指導(dǎo)性。

3 預(yù)案的基本結(jié)構(gòu)
    綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和現(xiàn)場預(yù)案由于各自所處的層次和適用的范圍不同，其內(nèi)容在詳略程度和側(cè)重點(diǎn)上會有所不同，但都可以采用相似的基本結(jié)構(gòu)。建議采用基于應(yīng)急任務(wù)或功能的 “1+4”預(yù)案編制結(jié)構(gòu)（見圖2），即一個基本預(yù)案加上應(yīng)急功能設(shè)置、特殊風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)操作程序和支持附件構(gòu)成，以保證各種類型預(yù)案之間的協(xié)調(diào)性和一致性。

3.1 基本預(yù)案
    基本預(yù)案是該應(yīng)急預(yù)案的總體描述。主要闡述應(yīng)急預(yù)案所要解決的緊急情況、應(yīng)急的組織體系、方針、應(yīng)急資源、應(yīng)急的總體思路并明確各應(yīng)急組織在應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急行動中的職責(zé)、以及應(yīng)急預(yù)案的演練和管理等規(guī)定?；绢A(yù)案的具體內(nèi)容可以包括：
    預(yù)案發(fā)布令；各應(yīng)急機(jī)構(gòu)的署名頁；術(shù)語與定義；相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)和依據(jù)；方針、原則與適用范圍；危險(xiǎn)分析與環(huán)境綜述；應(yīng)急資源的管理和綜述；機(jī)構(gòu)與職責(zé)；分級響應(yīng)機(jī)制；教育、培訓(xùn)與演練規(guī)定；與其他應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系；有關(guān)互助協(xié)議的簽定；預(yù)案的制定、更新、評審、發(fā)布等管理規(guī)定；其他，如分發(fā)記錄和修改記錄等。

3.2 應(yīng)急功能設(shè)置
    應(yīng)急功能是對在各類重大事故應(yīng)急救援中通常都要采取的一系列基本的應(yīng)急行動和任務(wù)而編寫的計(jì)劃，如通訊保障、人群疏散、人群安置、醫(yī)療等。它著眼于城市對突發(fā)事故響應(yīng)時所要實(shí)施的緊急任務(wù)。
各類重大事故盡管起因各異，但其后果和影響卻是大同小異。例如，地震、洪災(zāi)和颶風(fēng)等都可能迫使人群離開家園，都需要實(shí)施“人群安置/救濟(jì)”，而圍繞這一任務(wù)或“功能”，可以基于城市共同的資源在綜合預(yù)案中制定共性的計(jì)劃，而在專項(xiàng)預(yù)案中針對每種具體的不同類型災(zāi)害，可根據(jù)其爆發(fā)速度、持續(xù)時間、襲擊范圍和強(qiáng)度等特點(diǎn)，只需對該項(xiàng)計(jì)劃作一些小的調(diào)整，從而避免重復(fù)的編制工作。同樣，對其它的應(yīng)急任務(wù)也是相似的情況。而關(guān)鍵是要找出和明確應(yīng)急救援過程中所要完成的各種應(yīng)急任務(wù)或功能，并明確其有關(guān)的應(yīng)急組織，確保都能完成所承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)。

    由于應(yīng)急功能是圍繞應(yīng)急行動的，因此它們的主要對象是那些任務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。針對每一應(yīng)急功能應(yīng)明確其針對的形勢、目標(biāo)、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和支持機(jī)構(gòu)、任務(wù)要求、應(yīng)急準(zhǔn)備和操作程序等。應(yīng)急預(yù)案中包含的功能設(shè)置的數(shù)量和類型因地方差異會所不同，主要取決于所針對潛在重大事故危險(xiǎn)類型，以及城市的應(yīng)急的組織方式和運(yùn)行機(jī)制等具體情況。比較典型的應(yīng)急功能包括：
    接警與通知；指揮與控制；警報(bào)和緊急公告；通訊；事故態(tài)監(jiān)測與評估；警戒與治安；人群疏散；人群安置；醫(yī)療與衛(wèi)生；公共關(guān)系；應(yīng)急人員安全；消防和搶險(xiǎn)；泄漏物控制；現(xiàn)場恢復(fù)等。
為直觀地描述應(yīng)急功能與相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的關(guān)系，可采用應(yīng)急功能矩陣表（表1）。

應(yīng)急機(jī)構(gòu)應(yīng)急功能 消防部門 公安部門 醫(yī)療部門 應(yīng)急中心 新聞辦 廣播電視 …
警報(bào) S S  R  S
疏散 S R S S  S
消防與搶險(xiǎn) R S  S  
…      
R——負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)         S——支持機(jī)構(gòu)

3.3 特殊風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案
    特殊風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案是基于城市潛在重大事故風(fēng)險(xiǎn)辨識、評價和分析的基礎(chǔ)上，針對每一種類型的可能重大事故風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行基本的描述，明確其相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門、有關(guān)支持部門及其相應(yīng)的職責(zé)，并為該類專項(xiàng)預(yù)案的制定提出有關(guān)的特殊要求和指導(dǎo)。可能包括的特殊風(fēng)險(xiǎn)有：
    地震；洪水；火災(zāi)；暴風(fēng)雪；臺風(fēng)；長時間停電；空難；重大工程事故；重大交通事故；危險(xiǎn)化學(xué)品事故；核泄漏事故；中毒事故；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；社會突發(fā)事件；極度高溫或低溫天氣；大型社會活動；其他，如敏感日期等。

3.4 標(biāo)準(zhǔn)操作程序
    由于在應(yīng)急預(yù)案中沒有給出每個任務(wù)的實(shí)施細(xì)節(jié)，各個應(yīng)急部門必須制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)操作程序，為組織或個人提供履行應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的職責(zé)和任務(wù)時所需的詳細(xì)指導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)操作程序應(yīng)保證與應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)和一致性，其中重要的標(biāo)準(zhǔn)操作程序可附在應(yīng)急預(yù)案之后或以適當(dāng)?shù)姆绞揭谩?br /> 標(biāo)準(zhǔn)操作程序的描述應(yīng)簡單明了，一般包括目的與適用范圍、職責(zé)、具體任務(wù)說明或步驟，負(fù)責(zé)人，有關(guān)附件（檢查表、附圖表等）等，標(biāo)準(zhǔn)操作程序本身也應(yīng)盡量采用檢查表的形式，對其中的每一步應(yīng)留有標(biāo)記記錄區(qū)，供逐項(xiàng)檢查核對時使用。已做過核對標(biāo)記的檢查表，成為應(yīng)急過程中所產(chǎn)生的記錄的一部分。

3.5 支持附件
    應(yīng)對應(yīng)急系統(tǒng)中有關(guān)的支持保障系統(tǒng)進(jìn)行詳細(xì)的描述，并提供有關(guān)的附圖表。典型的支持附件包括：
通訊系統(tǒng)；信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；警報(bào)系統(tǒng)分布及覆蓋范圍；重大危險(xiǎn)源登記及分布圖；重大事故災(zāi)害影響范圍預(yù)測圖；重要防護(hù)目標(biāo)一覽表、分布圖；應(yīng)急機(jī)構(gòu)、人員通訊聯(lián)絡(luò)一覽表；消防隊(duì)等應(yīng)急力量一覽表、分布圖；應(yīng)急裝備、設(shè)備（施）、物資一覽表；應(yīng)急物資供應(yīng)企業(yè)名錄；醫(yī)院、急救中心一覽表；外部機(jī)構(gòu)通訊聯(lián)絡(luò)一覽表；戰(zhàn)術(shù)指揮圖；疏散路線圖；蔽護(hù)及安置場所一覽表、分布圖；電視臺、廣播電臺等新聞媒體聯(lián)絡(luò)一覽表；技術(shù)參考（手冊、后果預(yù)測和評估模型及有關(guān)支持軟件等）；專家名錄等。

參考文獻(xiàn)
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