應急預案是針對可能發(fā)生的重大事故（件）或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制定應急預案、企事業(yè)單位應急預案以及重大活動應急預案等。

一、我國應急預案體系建設存在的主要問題

衡量應急預案體系建設水平的標準有四個，即：全（覆蓋全面）、細（可操作性）、練（經(jīng)過演練）、改（經(jīng)常更新）。一個應急預案體系如果能全面體現(xiàn)全、細、練和改著四個方面，就能切實發(fā)揮在應對重大突發(fā)事件中應發(fā)揮的提供應對指南的作用。仔細研究我國目前現(xiàn)有的應急預案體系，不難發(fā)現(xiàn)，并沒有完全體現(xiàn)這幾個方面。具體來說，存在以下幾個方面的問題：的有關計劃或方案其目的是解決"突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后，誰來做、怎樣做、做什么、何時做、用什么資源做"的問題。應急預案體系包括總體應急預案、專項應急預案、部門

（一）應急預案編制的主要依據(jù)缺乏科學性

預案編制工作是應急救援工作的前提和基礎，一旦發(fā)生事故，及時啟動應急預案，實施有序、科學、有效的救援，可以將事故控制在最小范圍之內(nèi)，把損失降到最低。我國應急預案制定的主要依據(jù)并非建立在結合實際的風險評估基礎之上，其內(nèi)容往往直接來源于法律法規(guī)和上級文件，編制者往往只滿足于對上述內(nèi)容的簡單梳理、排列組合甚至重復、抄襲，而缺少對時間經(jīng)驗與教訓的總結提煉，以及與同類預案的比對，更談不上通過實戰(zhàn)演練實現(xiàn)預案的循環(huán)更新，從而使應急預案喪失了作為一種具體工作方案應當具備的可操作性。

（二）應急預案的內(nèi)容規(guī)定比較粗略

一個完備的應急預案，應當詳細規(guī)范以下四個方面的主要內(nèi)容：一是明確問題及等級；二是確定目標和任務；三是做好方案的執(zhí)行規(guī)劃；四是做好各種預算等。我國的應急預案，在"確定問題及等級"方面都做了較為詳細的規(guī)定；在"確定目標和任務"方面，總體目標規(guī)定較為詳細，而對于細化目標領域和關鍵目標領域的規(guī)定就顯得較為粗糙，甚至有些預案干脆沒有規(guī)定。絕大多數(shù)預案規(guī)定了"執(zhí)行方案"，但并不是可供選擇的"多種"執(zhí)行方案；在"方案的執(zhí)行規(guī)劃"方面，并未明確規(guī)定執(zhí)行計劃的具體方法或方法體系；在"做好各種預算"方面，雖然也做了一些規(guī)定，但不夠細化，不夠具體。

（三）應急預案的可操作性較差

應急預案作為應對可能發(fā)生的突發(fā)事件的計劃或方案，其最大的特點在于可操作性?？v觀我國現(xiàn)有的應急預案，因其制定的主要依據(jù)并非建立在結合實際的風險評估基礎之上，而是主要依據(jù)有關法律的規(guī)定和政府文件，絕大多數(shù)的預案內(nèi)容只是對上述內(nèi)容的簡單梳理、排列組合甚至重復、抄襲，因而預案的針對性、可操作性較差。

（四）應急預案內(nèi)容更新緩慢

預案"。應急預案是為了控制突發(fā)事件的發(fā)生和擴大而制定的，應根據(jù)實踐和演練的成果以及經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及各單位具體情況的變化，及時調(diào)整、修訂預案內(nèi)容，以使其更加具有指導性、針對性、實效性。許多的應急預案自制定出來就被束之高閣，更談不上更新。有的單位對應急預案進行了更新，但僅僅是基于上級的行政命令，而并非情境的變化。有的應急預案有更新，但僅僅是偶爾有所更新，總體上更新比較還比較緩慢。

二、加快完善我國應急預案體系建設的幾點思考

建立健全應急預案體系的主要目的，不僅在于發(fā)生突發(fā)事件時啟動預案予以處置，更重要的是未雨綢繆，平時根據(jù)預案有關預防、應急準備等方面的規(guī)定，采取有效的防范措施、做好應對可能發(fā)生的突發(fā)事件的各種準備工作，做到有備無患，防患于未然，盡量及時化解可能導致發(fā)生突發(fā)事件的風險隱患，最大限度地避免、減少突發(fā)事件的發(fā)生，而當不可避免的突發(fā)事件發(fā)生后，盡最大可能減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。因此，加快完善預案體系，提高預案質(zhì)量就顯得尤為重要和緊迫。

（一）確立制定和完善應急預案體系的原則

目前，在制訂和完善應急預案體系時，應注意以下原則：（1）風險評估先行的原則。突發(fā)事件風險評估是消除和防范各類突發(fā)事件發(fā)生的根本；是有效利用資源、有的放矢進行安全保障工作的前提。構建突發(fā)事件風險評估體系主要包括成立風險評估專家組、制定保障措施、制定預案、定期演練等四個環(huán)節(jié)。通過風險評估體系保證應急預案的針對性和可操作性，避免預案流于形式化或格式化，確保預案的質(zhì)量。（2）突出地方特色的原則。地方政府制定應急預案，必須審慎分析本地所處的地理位置、氣候條件、經(jīng)濟社會發(fā)展等實際情況，分析總結以往突發(fā)事件發(fā)生的原因、背景和趨勢，發(fā)現(xiàn)潛在隱患，科學預測可能產(chǎn)生的突發(fā)公共事件。

（二）細化應急預案內(nèi)容

針對應急預案內(nèi)容粗略的情況，應從以下幾個方面進一步細化：（1）應確定問題及等級。應急預案不能設定某突發(fā)事件在何時、何地發(fā)生，但預案可以假設某一類型的突發(fā)事件的發(fā)生，并對這一突發(fā)事件進行等級設定。只有這樣，應急預案的制定工作才能繼續(xù)開展。（2）應確定目標和任務。根據(jù)已經(jīng)設定的某一等級的"問題"的處理確定相應的目標和任務。主要包括：處理的總體目標。總體目標下的細化目標，細化目標的領域確定，關鍵目標機領域的確定，可供選擇的多種執(zhí)行方案，選擇與確定目標，規(guī)定預達到的效果等。（3）應制定方案的執(zhí)行規(guī)劃。這包括制定實現(xiàn)目標的一系列行為，制定紀律、法令，以確保目標的實施等。實現(xiàn)目標的一系列行為包括：明確參與部門的目標（任務分解）、職能及其性質(zhì)范圍，明確執(zhí)行計劃的具體方法或方法體系等。（4）應做好各種預算。包括該等級的突發(fā)事件應急處理的內(nèi)容（包括現(xiàn)場、支援系統(tǒng)、救援系統(tǒng)等）及人員分配與調(diào)動，該等級的突發(fā)事件處理過程中，特別是現(xiàn)場部門可能動用的物資裝備，計算每一行動需要的時間及完成目標所需要的時間總量，突發(fā)事件發(fā)生后各項重建工作大概所需要的資金等。

（三）通過多種方式進行應急預案演練

應急預案的演練是應急準備的一個重要環(huán)節(jié)，相關法律法規(guī)和應急預案對預案的演練都有明確的要求。應急預案的演練包括桌面演練、功能演練和全面演練。我們平時所進行的預案演練主要是指全面演練，即是針對某類事件發(fā)生而開展的整個預案演練。通過演練，可以發(fā)現(xiàn)應急預案存在的問題，檢查預案的可行性和應急反應的準備情況，進一步完善應急運行工作機制，提高應急反應能力。應急預案的全面演練需要投入很大人力、物力和財力。針對我國很多地方應急財政經(jīng)費緊張的實際狀況，在對預案進行全面演練的同時，為減少應急演練支出，提高應急演練的效果，對重大突發(fā)事件的預案進行演練可采取桌面演練、功能演練方式進行。

桌面演練是指相關應急單位的代表和關鍵崗位的人員，按照應急預案的運作程序討論緊急情況時應采取的行動計劃。桌面演練一般在會議室進行，通過討論，解決應急預案存在的問題，鍛煉應急管理人員解決問題的能力。桌面演練主要解決各部門的協(xié)調(diào)行動，檢查各單位的應急準備情況。通過演練，評估預案存在的問題，提出改進的措施和建議。桌面演練結束后提出書面報告，根據(jù)報告中的改進意見，要對應急預案進行修訂完善。桌面演練的成本低，通常也為功能演練和全面演練做準備。

功能演練是指針對應急預案中的某項應急響應功能或其中某些保障功能進行的演練。功能演練一般在應急指揮中心舉行或模擬事件現(xiàn)場進行。根據(jù)事件功能要求，調(diào)用必要的設備和人員，檢驗應急響應人員以及應急管理體系的反應能力。功能演練比桌面演練要進行認真的計劃，提出演練方案，經(jīng)相關部門領導確認后執(zhí)行。功能演練后要分階段進行評估，提出書面建議，完善應急預案，并送達有關部門完善應急響應工作機制。