■國務(wù)院安委會專家咨詢委員會理論與法制專業(yè)委員會專家、中國地質(zhì)大學(xué)（北京）教授 羅云

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，這是繼《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》發(fā)布以來，國家對安全生產(chǎn)、公共安全領(lǐng)域的又一重大戰(zhàn)略性部署。

筆者認(rèn)為，科學(xué)認(rèn)識和正確把握城市安全發(fā)展規(guī)律，有效實施城市安全發(fā)展戰(zhàn)略，是推進(jìn)和落實城市安全發(fā)展的前提基礎(chǔ)和根本保障。為此，筆者結(jié)合長期的安全科學(xué)理論研究，以及城市安全發(fā)展“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”的工程應(yīng)用實踐，從理念、理論、方法論三個層面，對如何科學(xué)推進(jìn)城市安全發(fā)展提出幾點拙見，供大家參考。

理念

從城市危機應(yīng)對到城市風(fēng)險預(yù)控

近年來，在學(xué)術(shù)界，城市危機應(yīng)對、“韌性（Resilience）城市”的理念盛行，這些理念以問題為導(dǎo)向，對完善和優(yōu)化城市安全發(fā)展策略具有現(xiàn)實意義。但是，如果從城市安全發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵和科學(xué)規(guī)律出發(fā)，也就是以理論與規(guī)律為導(dǎo)向，可以發(fā)現(xiàn)：只在危機應(yīng)對、應(yīng)急能力、事故救援上下功夫是不夠的，也是不明智的，可謂下策。那么什么是城市安全發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵和科學(xué)規(guī)律呢？

1.城市安全發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵是城市安全風(fēng)險的科學(xué)管控

城市安全發(fā)展的內(nèi)涵可以有多種定義，如安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)、重特大事故得到遏制、安全與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等。但是，從科學(xué)的角度來定義，則有：

其中，為城市安全程度（水平），0≤S≤1；為城市安全風(fēng)險函數(shù)，1≥R≥0；P為城市事故發(fā)生概率函數(shù)，表述事故可能性；L為事故后果函數(shù)，表述事故傷害或損失嚴(yán)重性；S為事故發(fā)生情境函數(shù)，表述事故對社會、政治、經(jīng)濟等影響敏感性。

由此看出，城市安全發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵是實現(xiàn)城市安全風(fēng)險最小化，將城市安全風(fēng)險水平控制在可接受（安全）的水平上。

2.實施城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是控制城市安全風(fēng)險源

基于安全科學(xué)理論體系中的“安全系統(tǒng)控制鏈模型”（見圖1），可以看出：危機是安全系統(tǒng)控制的“中游”，韌性（事故災(zāi)害應(yīng)對響應(yīng)能力）則是系統(tǒng)控制的“下游”。真正的安全系統(tǒng)源頭是“風(fēng)險源”，即事故災(zāi)難的風(fēng)險源，包括危險源、危害因素、風(fēng)險單元、風(fēng)險狀態(tài)等）。因此，從“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”的高度，城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)要定位在城市安全風(fēng)險的管控上，要樹立基于城市安全風(fēng)險預(yù)控的理念，應(yīng)用城市事故風(fēng)險分析管控理論，落實城市風(fēng)險防控策略，實現(xiàn)對城市安全風(fēng)險的全面辨識、綜合施策；超前預(yù)測、科學(xué)預(yù)警；分級負(fù)責(zé)、動態(tài)防御；分類管理、系統(tǒng)治理；全民參與、有效管控的本質(zhì)安全保障體系戰(zhàn)略。

因此，在推進(jìn)城市安全發(fā)展的進(jìn)程中，要強調(diào)、重視城市安全風(fēng)險理念。

理論

從技術(shù)的本質(zhì)安全到系統(tǒng)的本質(zhì)安全

從城市安全的本質(zhì)內(nèi)涵可以推知：創(chuàng)建本質(zhì)安全型城市是城市安全發(fā)展的終極目標(biāo)。如何打造或創(chuàng)建本質(zhì)安全型城市？首先要對本質(zhì)安全有科學(xué)的認(rèn)識和理解。

本質(zhì)安全的概念經(jīng)歷了四個層次的發(fā)展：一是早期原始的“設(shè)備本質(zhì)安全”；二是針對專業(yè)領(lǐng)域提出的“技術(shù)本質(zhì)安全”；三是基于系統(tǒng)思想提出的“系統(tǒng)本質(zhì)安全”；四是針對組織（企業(yè)）或行業(yè)的“企業(yè)本質(zhì)安全”或“行業(yè)本質(zhì)安全”?？梢钥闯觯举|(zhì)安全的概念隨著安全科學(xué)理論的發(fā)展在不斷擴展、豐富。

對于實施城市安全發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)建本質(zhì)安全型城市，如果以設(shè)備、技術(shù)的本質(zhì)安全為導(dǎo)向，我們就會集中力量在城市設(shè)施、生產(chǎn)裝備、城市環(huán)境等物化條件上下功夫。顯然，這是不夠的，是偏離系統(tǒng)科學(xué)導(dǎo)向的?；谏鲜霰举|(zhì)安全概念的發(fā)展規(guī)律，根據(jù)安全科學(xué)系統(tǒng)對策原理（見圖2），筆者建議，建設(shè)本質(zhì)安全型城市要以系統(tǒng)本質(zhì)安全理論為指導(dǎo)，科學(xué)實施如下戰(zhàn)略與策略：

1.城市民眾的本質(zhì)安全化

實施文化興安戰(zhàn)略，強化人民的本質(zhì)安全素質(zhì)認(rèn)知，提升全民本質(zhì)安全素質(zhì)，培塑社會“本質(zhì)安全型人”。因為人的本質(zhì)安全是基礎(chǔ)，具有先決性、基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性之作用。具體目標(biāo)為：一是提升各級政府和企業(yè)安全決策層的領(lǐng)導(dǎo)力，二是提升城市各類管理人員的安全管控力，三是提升公眾和市民的安全執(zhí)行力。

2.城市物態(tài)的本質(zhì)安全化

落實科技強安戰(zhàn)略，提高城市生活設(shè)施、企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的技術(shù)水平，改造優(yōu)化城市安全環(huán)境。變被動技術(shù)為主動技術(shù)、變數(shù)據(jù)技術(shù)為信息技術(shù)、變?nèi)哂嗉夹g(shù)為容錯技術(shù)、變危險報警為風(fēng)險預(yù)警、變故障檢測為健康監(jiān)測、變事故預(yù)測為事故預(yù)控，變能級控制為失效監(jiān)控、變?nèi)斯y控為自動測控、變單元模式為系統(tǒng)模式等。

3.城市治理的本質(zhì)安全化

推進(jìn)治理穩(wěn)安戰(zhàn)略，通過城市安全治理的體制優(yōu)化、機制細(xì)化、法制深化、制度新化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)良化等對策，提高城市安全發(fā)展的管控和治理能力。變經(jīng)驗管理為科學(xué)治理、變結(jié)果管理為過程治理、變事后追責(zé)為事前管控、變靜態(tài)管控為動態(tài)治理、變成本管理為價值管理、變效率管理為效益管理、變因素管理為系統(tǒng)治理、變監(jiān)管的對象為治理的動力、變約束管制為能動治理、變?nèi)酥伪O(jiān)管為法制治理。

城市安全治理的理論原則是：堅持安全紅線，理念為治；堅持安全第一、標(biāo)本兼治；堅持系統(tǒng)安全、綜合施治；堅持本質(zhì)安全、科學(xué)根治；堅持超前預(yù)防、隱患查治；堅持風(fēng)險管控、分級防治；堅持責(zé)任體系、全員共治；堅持改革創(chuàng)新、強化法治；堅持文化興安、勵精圖治；堅持強化基礎(chǔ)、固本而治。

打造和創(chuàng)建本質(zhì)安全型城市是城市發(fā)展可持續(xù)的治本之策，是城市安全發(fā)展的最高境界，是實現(xiàn)城市長治久安的必然選擇，是城市安全發(fā)展的制勝法寶。因此，筆者建議，安全發(fā)展示范城市的考量要以城市本質(zhì)安全水平作為根本的評價標(biāo)準(zhǔn)。

方法論

從城市安全管理（監(jiān)管）模式到城市安全治理模式

1.城市安全管理與城市安全治理的概念

安全治理與安全管理僅僅一字之差，但其內(nèi)涵有著較大的差異。通常來講，管理和監(jiān)管都是單向的、單一的，居高臨下的，管理的對象是被動的，甚至是不情愿的?？v觀我國目前安全生產(chǎn)工作表現(xiàn)出的“保姆式”、“被動式”、“突擊式”、“運動式”管理方式，以及社會上普遍存在的“應(yīng)付文化”、“追責(zé)文化”就是這種模式的產(chǎn)物。而治理是多向的、多元的、互動的，具有能動性和主動性的特點。監(jiān)管方式下的政府與企業(yè)、企業(yè)與員工的關(guān)系是管理與被管理、被監(jiān)管的關(guān)系，主動權(quán)在政府手中、企業(yè)管理者手中，當(dāng)然，責(zé)任也在政府和企業(yè)管理者手中；而治理具有開放式、參與式、互動式的特性，強調(diào)主動、能動機制以及內(nèi)需機制（內(nèi)因是根本，外因是條件），在內(nèi)外因（政府與社會、政府與企業(yè)、企業(yè)與員工、雇主與雇員、管理者與被管理者）相互有機的聯(lián)動過程中形成共同參與、分級負(fù)責(zé)、人人有責(zé)的安全共需、共理、共建機制，從而在城市安全保障系統(tǒng)中協(xié)調(diào)動作、全面治理、科學(xué)管控、合理高效，在城市安全發(fā)展過程中各顯其能、各盡所能、各得其所。

筆者認(rèn)為，從城市安全管理走向城市安全治理是我國深化城市安全體制機制改革、推進(jìn)城市安全發(fā)展的理性選擇和必然取向。這不僅符合當(dāng)前國家管理、社會管理從管理走向治理的潮流，更是符合“安全人人需要”的安全公理，能夠落實“安全人人參與、人人當(dāng)責(zé)、人人共享”的安全定理。

2.城市安全治理的方法論

如何實施城市安全治理的模式與策略？基于筆者的研究和探索，建議應(yīng)用“系統(tǒng)思想”、“戰(zhàn)略思維”的方法論，構(gòu)建城市安全發(fā)展“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”模式（見圖3），其中三個維度的具體內(nèi)涵是：

城市安全治理的邏輯維度：城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)律，即理論支撐、文化引領(lǐng)、體系保障、方法落實。

城市安全治理的知識（理論）維度：城市安全發(fā)展的治理要素，包括安全目標(biāo)、安全責(zé)任、安全制度、安全文化、安全教培、風(fēng)險防范、安全法治、安全科技、安全基礎(chǔ)、安全信息、安全效能等。

城市安全治理的主體維度：安全發(fā)展的參與主體包括政府、行業(yè)、企業(yè)、社會、公眾五個主體。

3.治理城市安全發(fā)展的路徑與基本方法

城市安全發(fā)展“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”模型是在城市安全發(fā)展理念引導(dǎo)下，通過“文化引領(lǐng)、理論指導(dǎo)、體系支撐、措施保障”的城市安全發(fā)展戰(zhàn)略模式和系統(tǒng)工程。城市安全發(fā)展“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”模型具體展現(xiàn)了城市安全發(fā)展的理論指導(dǎo)依據(jù)、城市安全發(fā)展的基本準(zhǔn)則、城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)及路徑、城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略舉措和方法體系。即確立城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略思想。以“科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展”觀為指導(dǎo)，樹立“以人為本、生命至上”的理念，堅持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，為實現(xiàn)城市或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、人民幸福提供有力的安全發(fā)展保障和支撐。

明確城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略原則。城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略原則是：堅持安全發(fā)展—文化興安；堅持安全法制—依法治安；堅持科學(xué)監(jiān)管—管理固安；堅持本質(zhì)安全—科技強安；堅持全員參與—責(zé)任保安；堅持改革創(chuàng)新—信息優(yōu)安的原則。

制定城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。明確城市安全發(fā)展指導(dǎo)思想，掌握城市安全發(fā)展理論規(guī)律，打造城市安全文化品牌，建立城市安全發(fā)展保障體系，落實城市安全發(fā)展方法措施。

動員城市安全發(fā)展的全面主體。從安全發(fā)展戰(zhàn)略的對象維度，構(gòu)建五大主體要素，即市級、縣（市、區(qū)）級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級三級行政區(qū)域?qū)蛹壍恼⑿袠I(yè)、企業(yè)、社會與公眾五大戰(zhàn)略主體。

設(shè)計城市安全發(fā)展的系統(tǒng)機制。在實施城市安全發(fā)展戰(zhàn)略過程中，設(shè)計安全發(fā)展的戰(zhàn)略機制，即政府統(tǒng)籌規(guī)劃機制、行業(yè)協(xié)同聯(lián)動機制、企業(yè)自律實施機制、社會廣泛支持機制、公眾參與監(jiān)督機制等五大機制。

構(gòu)建城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略體系。運用安全科學(xué)的理論及規(guī)律設(shè)計城市安全發(fā)展戰(zhàn)略體系，即安全發(fā)展目標(biāo)體系、安全責(zé)任落實體系、安全制度保障體系、安全科技支撐體系、安全文化宣傳體系、安全教育培訓(xùn)體系、安全風(fēng)險防范體系、安全基礎(chǔ)建設(shè)體系、安全監(jiān)督檢查體系、事故應(yīng)急救援體系、安全信息支撐體系、安全效能測評體系等12個體系。

過度執(zhí)法“誤傷”守法車主

新聞事件

近日，沈陽交警以“未保持機動車號牌完整與清晰”為由對相關(guān)車輛車主罰款，引發(fā)關(guān)注。沈陽市公安局交警支隊官微日前回應(yīng)稱，民警作出的“未保持機動車號牌完整與清晰”行政處罰，存在事實認(rèn)定不準(zhǔn)確、處罰不當(dāng)?shù)膯栴}。沈陽市公安局交警支隊已向當(dāng)事人誠懇道歉并依法撤銷處罰決定。

開展機動車涉牌違法專項整治沒錯，但前提是，執(zhí)法要于法有據(jù)，讓權(quán)力在相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)運行。沈陽的專項行動明顯有跑偏之嫌，不僅“誤傷”了守法車主，還造成了執(zhí)法的不清晰乃至混亂。相對于車牌的不清晰，執(zhí)法的不清晰更可怕。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)模糊不清、自由量裁空間過大，給守法公民增添負(fù)擔(dān)的同時，還會給社會制造不必要的矛盾。判斷車牌是否清晰，相關(guān)法律法規(guī)有明確的規(guī)定，人人心里也有桿秤，不妨從常識出發(fā)，將心比心?！饷骶W(wǎng)

別讓“新國標(biāo)”落實大打折扣新聞事件

工信部、國家標(biāo)準(zhǔn)委近日將《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)報批稿向社會公示。新標(biāo)準(zhǔn)對車速、重量、外形、電池等關(guān)鍵指標(biāo)嚴(yán)格規(guī)定，明確電動自行車主要用于“短途代步”功能，并要求全文強制執(zhí)行。

“新國標(biāo)”最大的亮點在于首次明確電動自行車主要用于“短途代步”功能，并要求各地以及整個行業(yè)全文強制執(zhí)行。這意味著以往為了長途行駛而設(shè)計和制造的電動自行車，將不在允許之列。與此同時，“新國標(biāo)”堅持全文強制，消除了“非否決項”留下的漏洞，不再給生產(chǎn)超過標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車留下余地和空間。有了標(biāo)準(zhǔn)是好事，讓標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格的貫徹落實，才是根本。首先要從源頭上，也就是從電動自行車的生產(chǎn)線上開始嚴(yán)格落實標(biāo)準(zhǔn)，讓每一輛走下生產(chǎn)線的電動自行車都是符合“新國標(biāo)”的。其次，要由交管部門嚴(yán)查改裝車，對改裝電動自行車的車主和幫忙改裝車輛的維修店實施“雙罰制度”。如果這些問題不能得到有效遏制，那么“新國標(biāo)”的執(zhí)行落實效果將大打折扣?！戏骄W(wǎng)

飛機上玩手機別得意忘形

新聞事件

近日，多家航空公司陸續(xù)宣布，坐飛機手機“解禁”，無論是媒體還是民眾，都紛紛點贊。不過，現(xiàn)實似乎不太樂觀。近日就有網(wǎng)友在網(wǎng)上發(fā)了幾段小視頻吐槽：坐飛機的時候，前排和左邊的乘客打開手機等電子設(shè)備看視頻，聲音太大了！該事件迅速引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議。有網(wǎng)友感嘆“旅途中最后的清靜時光也沒有了”。

通過科技進(jìn)步和設(shè)備更新，航空公司陸續(xù)宣布，坐飛機手機“解禁”，這對于常乘飛機的人來說，無疑是個好聲音，因而受到輿論點贊是理所當(dāng)然的。但在現(xiàn)實生活中，總會有那么一些人在公共場合缺乏公德意識，只圖自己快樂方便，不顧他人感受。例如大聲喧嘩或接打手機、看視頻，衣冠不整、言語粗俗、公共場所抽煙，等等。這些陋習(xí)自然會帶到飛機上。無論是乘坐何種交通工具，還是到各種公共場所，都需要加強修養(yǎng)，嚴(yán)格自律，以品德高潔的形象示人，與人方便與己方便。社會穩(wěn)定和諧，大家安居樂業(yè)，是我們的共同期待。