此前，筆者曾在《中國安全生產(chǎn)報》等媒體發(fā)表文章，提出安全監(jiān)管應(yīng)明權(quán)晰責(zé)，把握好工作的著力點和落腳點。安監(jiān)執(zhí)法人員必須成為執(zhí)法專家，不能盲目要求實現(xiàn)專家化，也不能成為企業(yè)的安全員，更不能把主要精力和工作重點放在為企業(yè)查找隱患上。但隨著當(dāng)前事故發(fā)生尤其是事故究責(zé)力度的不斷加大，各級在持續(xù)加大重視程度的同時，也要求安監(jiān)執(zhí)法向?qū)＜一?、精?xì)化延伸。這樣固然能幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)并排除事故隱患，但卻不利于“兩個主體責(zé)任”尤其是隱患排查長效機(jī)制的建立。在當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢十分嚴(yán)峻的情況下，安全監(jiān)管工作必須始終遵循法治思維，通過科學(xué)、規(guī)范、快捷的渠道，將各級對安全生產(chǎn)工作的重視和人力、物力、精力的投入，及時有效地轉(zhuǎn)化為實實在在的效果。

一、安全監(jiān)管必須尊重內(nèi)在規(guī)律

安全監(jiān)管工作的最終目的，是減少和杜絕事故發(fā)生，這毋庸置疑。但事故能否減少和杜絕，并不單純?nèi)Q于政府部門的安全監(jiān)管力度，更多是看企業(yè)是否真正履行了主體責(zé)任，是否像關(guān)注質(zhì)量、銷售、利潤一樣關(guān)注安全生產(chǎn)。也就是說，政府部門安全監(jiān)管工作的根本任務(wù)是督促和規(guī)范企業(yè)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，再由企業(yè)按照主體責(zé)任要求去排查問題隱患，從而實現(xiàn)減少和杜絕事故發(fā)生的最終目的。但在工作實踐中，有不少人只關(guān)注結(jié)果而忽視過程，認(rèn)為不管采取什么措施，只要不出事故就行。所以，企業(yè)不重視安全生產(chǎn)政府就替它重視，企業(yè)不會抓安全生產(chǎn)政府就替它抓，甚至以經(jīng)濟(jì)下行、招商任務(wù)為由，提出要企業(yè)抓生產(chǎn)，政府抓安全。這些認(rèn)識和做法看似合情合理，但卻不合法，更嚴(yán)重背離了安全監(jiān)管工作的內(nèi)在規(guī)律?？v然能取得一時之效，也勢必會付出代價。

近年來，每每某地發(fā)生重特大事故，都要組織全行業(yè)甚至全國范圍內(nèi)的大檢查、專項整治，有的不惜以行政命令要求全行業(yè)停產(chǎn)整頓。先不說此舉是否會有國家賠償?shù)娘L(fēng)險，僅就這種“運動式”整治可能產(chǎn)生的效果看，看似是一人生病人人吃藥，起到了全面預(yù)防作用，實際上可能連頭疼醫(yī)頭的最基本效果都發(fā)揮不了。從事故發(fā)生的原因看，從業(yè)人員的違章違規(guī)操作是最主要原因。在眾多未發(fā)生事故的企業(yè)看來，有的企業(yè)之所以發(fā)生事故是因為存在這些低級錯誤，在自己企業(yè)不可能出現(xiàn)，加上普遍存在的僥幸心理，導(dǎo)致這些大檢查根本沒有引起足夠的重視。當(dāng)前，不少地方出臺了購買社會專業(yè)服務(wù)等方法措施，由政府花錢聘請行業(yè)專家上門為企業(yè)查找排除隱患，有的已經(jīng)作為成功經(jīng)驗進(jìn)行推廣。但必須認(rèn)識到，事故發(fā)生的原因主要包括物的不安全狀態(tài)和人的不安全行為。行業(yè)專家上門為企業(yè)查找隱患，絕大多數(shù)是靠業(yè)務(wù)知識查找設(shè)施設(shè)備等硬件上存在的隱患，很難能及時發(fā)現(xiàn)從業(yè)人員存在的不安全行為，而人的不安全行為恰恰正是發(fā)生事故的主要原因。即便設(shè)施設(shè)備再安全可靠，人的一個細(xì)微違章操作就可能導(dǎo)致事故發(fā)生。如何提高人的安全意識和防范技能，顯然不能靠行業(yè)專家，只能靠各級尤其是企業(yè)組織的安全教育培訓(xùn)，而這正是企業(yè)當(dāng)前普遍存在的短板。如果把人的安全行為和設(shè)施設(shè)備的安全狀態(tài)比作企業(yè)安全生產(chǎn)的兩條腿，當(dāng)前已是明顯“瘸腿”，而且有日趨嚴(yán)重之勢。

當(dāng)前，各級對安全生產(chǎn)工作的考核標(biāo)準(zhǔn)是以控制指標(biāo)為主要內(nèi)容，即事故起數(shù)和事故死亡人數(shù)，還有等級事故的“一票否決”等。這種量化考核固然利于執(zhí)行，操作也簡便，但“唯數(shù)字論”也產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響。畢竟，指標(biāo)不能真實全面地體現(xiàn)安全生產(chǎn)尤其是安全監(jiān)管工作的全部，把數(shù)字指標(biāo)作為“指揮棒”，難免引領(lǐng)各級就數(shù)論數(shù)，在數(shù)字上做文章。安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著必然聯(lián)系，事故發(fā)生與GDP的關(guān)系也得到普遍認(rèn)可。雖然這種關(guān)系也不夠全面，但一方面是經(jīng)濟(jì)總量的快速增長轉(zhuǎn)型，一方面又要求實現(xiàn)安全生產(chǎn)指標(biāo)的“雙下降”，顯然有些勉強(qiáng)。我們曾經(jīng)承諾不能先污染再治理，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等問題面前，環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)工作一樣，都難免要為之讓路。另外，“大安全”下的指標(biāo)體系和“小安全”的安全監(jiān)管無法對接，也讓數(shù)據(jù)指標(biāo)失去真正的考量意義。例如，各級安監(jiān)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計的數(shù)字指標(biāo)包含道路交通、海上漁業(yè)、工礦商貿(mào)等多個方面，其中道路交通又占絕大部分。雖然安監(jiān)部門同時承擔(dān)同級政府安委會辦公室職能，但卻無法對道路交通、海上漁業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┲苯佑行У谋O(jiān)管，管指標(biāo)不管業(yè)務(wù)的現(xiàn)實，使這一考核體系無法有效發(fā)揮引領(lǐng)指向作用。

二、安監(jiān)執(zhí)法必須堅持依法治安

安全生產(chǎn)人命關(guān)天，這決定了必須要用法治化思維來認(rèn)識和抓好安全生產(chǎn)工作。但在實踐工作中，用人治替代法治、用行政命令替代法律法規(guī)的現(xiàn)象依然存在普遍。比如，經(jīng)常有領(lǐng)導(dǎo)為體現(xiàn)對安全生產(chǎn)工作的重視，在文件和講話中要求要加大執(zhí)法力度，對發(fā)現(xiàn)的非法違法行為要按上限處罰、頂格處罰云云。這些規(guī)定要求看似嚴(yán)格嚴(yán)厲，但卻是人治思維的直接體現(xiàn)，不能也無法得以貫徹落實。因為按《行政處罰法》規(guī)定，按上限處罰、頂格處罰都要具備相關(guān)條件，再高級別領(lǐng)導(dǎo)的講話也不能直接適用。在一定意義上說，越是這種形式的領(lǐng)導(dǎo)重視，對安全監(jiān)管的法治化建設(shè)越是有害無益。

如今，安全監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)體系建設(shè)已經(jīng)比較完備，尤其以《安全生產(chǎn)法》修改為標(biāo)志，清晰反映出了對安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管工作的認(rèn)識水平和管理思路。但也還存在著幾個問題：一是法律法規(guī)建設(shè)步伐依然跟不上形勢發(fā)展的需要，有些已經(jīng)明顯不適應(yīng)安全監(jiān)管要求，局部的修補完善更是杯水車薪；二是存在強(qiáng)調(diào)性立法現(xiàn)象，一些內(nèi)容在法律法規(guī)中反復(fù)出現(xiàn)，這種看似重視的強(qiáng)調(diào)反而弱化了法律法規(guī)的權(quán)威；三是法律的普適性使安監(jiān)執(zhí)法進(jìn)退兩難。如《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定要求適用于所有生產(chǎn)經(jīng)營單位，既包括高危企業(yè)，也包括數(shù)量眾多的個體工商戶。法律中關(guān)于組織機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)、責(zé)任制、應(yīng)急演練等相關(guān)規(guī)定，對于高危行業(yè)和具備相當(dāng)規(guī)模的企業(yè)易于執(zhí)行，也便于實施執(zhí)法，但要求那些小作坊、小商店也嚴(yán)格做到則有些勉為其難。將這些小微企業(yè)作為執(zhí)法對象本來就缺乏足夠的必要性和可操作性，要求它們再嚴(yán)格落實這些規(guī)定要求，更有矯枉過正之嫌。雖然新《安全生產(chǎn)法》也提出要實施分類分級監(jiān)管，但如何分類、怎樣分級并沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，在“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的總要求下，怎樣正確理解并科學(xué)執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)中的此類規(guī)定，是安監(jiān)執(zhí)法工作的前提。安全監(jiān)管固然要實現(xiàn)無縫隙、全覆蓋，但未必是監(jiān)管和執(zhí)法的實際到位，如果能夠提高全社會的安全生產(chǎn)意識，真正能實現(xiàn)自己的安全自己管、自己管好自己的安全，更是無縫隙、全覆蓋的理想模式。實現(xiàn)安全監(jiān)管從被動到主動、從督促到自覺再到自發(fā)的轉(zhuǎn)變，則是法治政府、法治社會的最直接體現(xiàn)。

安全監(jiān)管必須堅持合法性優(yōu)先。安全生產(chǎn)工作的特點、性質(zhì)決定了在合法的基礎(chǔ)上不可能兼顧合情和合理。如當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，一些企業(yè)因為各種原因?qū)е律a(chǎn)經(jīng)營不夠景氣，安全投入不足導(dǎo)致存在非法違法行為甚至發(fā)生事故。對此，安監(jiān)執(zhí)法工作依然也必然要按照法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，該罰則罰，該停則停。不少地方出現(xiàn)了企業(yè)因存在非法違法行為或發(fā)生事故被安監(jiān)部門處罰破產(chǎn)和被關(guān)閉的現(xiàn)象，也曾引起一些爭議。安全監(jiān)管的最終目的到底是減少事故發(fā)生還是促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，這兩者雖然有著同樣的落腳點，但表現(xiàn)形式和過程卻完全不同。站在安全監(jiān)管的角度，就是以消除問題隱患進(jìn)而減少事故發(fā)生為目的，絕不允許隱患重重僥幸未發(fā)生事故的利稅大戶存在。這既是職責(zé)所系，也是對社會、對企業(yè)的最大負(fù)責(zé)。但站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等角度看，顯然會有與安監(jiān)部門截然不同的認(rèn)識，這種矛盾目前看無法調(diào)和，也難以達(dá)成共識。這種矛盾也正是當(dāng)前各級重視程度空前加大卻依然難以扭轉(zhuǎn)安全生產(chǎn)嚴(yán)峻形勢的根本所在，即便是頻頻有政府官員因安全生產(chǎn)工作被究責(zé)，也依然難以消除這種矛盾存在的土壤和根基，實現(xiàn)安全監(jiān)管的法治化自然任重而道遠(yuǎn)。

三、事故究責(zé)必須確保正確導(dǎo)向

“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”，這已經(jīng)成為當(dāng)前全社會共識，也是安全監(jiān)管理論的一次飛躍。其實，無論在哪個領(lǐng)域、什么崗位，失職就要追責(zé)，這無可厚非。但必須緊緊抓住失職這個關(guān)鍵，無論后果怎樣，都必須準(zhǔn)確判定怎樣失的職、失的什么職，然后據(jù)此進(jìn)行責(zé)任追究。但在實際工作中，發(fā)生生產(chǎn)安全事故后的責(zé)任追究尤其是對政府部門的追究有擴(kuò)大化之嫌，且缺失科學(xué)必要的救濟(jì)渠道。如某地發(fā)生生產(chǎn)安全事故，往往被追究責(zé)任的人員數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)級別是由事故等級或造成的影響決定，是反推式責(zé)任認(rèn)定方式。即發(fā)生事故是因為監(jiān)管不到位，監(jiān)管不到位是負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的人員失職，所以發(fā)生事故就要追究負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的人員責(zé)任。這看似也合乎情理，但安全生產(chǎn)尤其是事故的性質(zhì)決定了確實存在偶然性和必然性問題，即便政府部門監(jiān)管到位，也會因為企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實甚至員工一個疏忽和操作而釀成事故。當(dāng)然，在此并無意為責(zé)任追究開脫之意，但板子打到具體人身上，既要讓當(dāng)事人受到懲罰，也要讓別人得到警示。當(dāng)前的事故追究制度并沒有解釋和救濟(jì)的途徑，只要發(fā)生事故，分管或負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的人員就要受到處罰，直接導(dǎo)致的后果是領(lǐng)導(dǎo)不愿分管安全生產(chǎn)，人員不愿從事安全生產(chǎn)，作為安全監(jiān)管部門則是無可奈何。

用事故和責(zé)任追究來提高安全生產(chǎn)意識、改善安全生產(chǎn)工作，雖然效果最明顯、最有效，但也最愚蠢，代價最高昂。近日，山東平邑縣委書記、縣長等負(fù)責(zé)人因當(dāng)?shù)剡B續(xù)發(fā)生生產(chǎn)安全事故被免職，處理力度不可謂不大。但事故仍在救援之中，事故調(diào)查尚未完成，如此處理固然體現(xiàn)出了對該事件的重視，但也透露出明顯信號：無論怎樣，只要發(fā)生事故，領(lǐng)導(dǎo)干部就要負(fù)責(zé)，而且事故越大，負(fù)的責(zé)任越大。這種處理方式顯然與“失職追責(zé)”相悖，更有“莫須有”之嫌。如此可能產(chǎn)生的后果，是領(lǐng)導(dǎo)干部為了免被究責(zé)，要么為杜絕事故不顧安全生產(chǎn)內(nèi)在規(guī)律急功近利，要么悲觀失望，聽天由命。發(fā)生一起事故處理一批干部，必須要使被處理干部受到警示處罰，更要讓更多干部從中吸取教訓(xùn)，免蹈覆轍。如果是處理一批干部讓更多干部為之寒心，那這些慘烈事故所能起到的作用也就無從談起。曾有某企業(yè)發(fā)生一起因工人違章操作引起的生產(chǎn)安全事故，事故調(diào)查組經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，事故主要原因是企業(yè)教育培訓(xùn)不到位。但企業(yè)提供了比較齊全的教育培訓(xùn)相關(guān)證據(jù)，事故調(diào)查組仍認(rèn)為，違章操作是因為安全意識不強(qiáng)，安全意識不強(qiáng)是因為教育培訓(xùn)不到位。雖然企業(yè)的相關(guān)證據(jù)較為齊全，但在死亡的事實面前不成立。這種解釋看似合情合理，但卻有悖法治程序。當(dāng)前，政府部門屢屢被以“監(jiān)管不力”、“落實一崗雙責(zé)不到位”、“綜合監(jiān)管不到位”等難以量化和模糊化的原因被究責(zé)，同樣是基于這種原罪思維。重賞之下，必有勇夫；重罰之下，必有懦夫。責(zé)任追究這根“指揮棒”如果指錯了方向、打錯了人，勢必會引領(lǐng)安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管工作誤入歧途甚至南轅北轍。