既不越位，又不缺位、錯位，是安監(jiān)部門做好綜合監(jiān)管必須把握的尺度，也是近年來各地安監(jiān)部門監(jiān)管工作的重點和難點。在2012年廣州番禺召開的全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管現(xiàn)場會上，來自各省市安監(jiān)局綜合監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人濟(jì)濟(jì)一堂，破解綜合監(jiān)管難題。
　　
　　綜合監(jiān)管的提出
　　
　　在會上，國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局副局長王德學(xué)引導(dǎo)大家回顧了10多年來我國安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管職能不斷強(qiáng)化的歷史。
　　綜合監(jiān)管職責(zé)是在2001年原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局成立時的“三定方案”中首次明確提出的；2005年原國家局升格為總局后，在總局“三定規(guī)定”中規(guī)定“要依法行使綜合監(jiān)管職權(quán)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督有關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，對地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)”；2008年第一次在總局“三定規(guī)定”中明確 “要指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查國務(wù)院有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)工作”。2011年國發(fā)40號文件又進(jìn)一步要求“強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管，全面落實行業(yè)主管部門的專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)管理和指導(dǎo)職責(zé)”。
　　
　　綜合監(jiān)管的法律依據(jù)
　　
　　國家第一次把綜合監(jiān)管職責(zé)寫入法律，使綜合監(jiān)管職責(zé)法定化，是在2002年頒布實施的《安全生產(chǎn)法》中。該法明確規(guī)定“國務(wù)院負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理”。
　　2007年，國務(wù)院頒布實施了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，全面規(guī)范了事故報告和調(diào)查處理的程序與責(zé)任，特別是明確了安全監(jiān)管部門在生產(chǎn)安全事故調(diào)查中的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)職責(zé)，使事故調(diào)查成為安全監(jiān)管部門履行綜合監(jiān)管職責(zé)的重要抓手，對綜合監(jiān)管職能的全面履行具有重要的推動作用。
　　2010年初，國務(wù)院安委會印發(fā)了《國務(wù)院安委會成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)》，第一次從國家層面對安委會所有成員單位的安全生產(chǎn)工作職責(zé)依法進(jìn)行了明確界定，為安全監(jiān)管部門更好地依法行使綜合監(jiān)管職責(zé)創(chuàng)造了有利條件。
　　王德學(xué)介紹說，截至目前，全國31個省(區(qū)、市)全部出臺了《安全生產(chǎn)條例》，對綜合監(jiān)管提供了更加明確的法規(guī)支撐，且全部出臺了《安委會成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定》，明確了相關(guān)部門職責(zé)和綜合監(jiān)管職責(zé)定位。至此，綜合監(jiān)管已經(jīng)基本步入法制化軌道。
　　
　　綜合監(jiān)管職責(zé)
　　
　　根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和職責(zé)規(guī)定，王德學(xué)在會上將綜合監(jiān)管職責(zé)歸納為10項，即：研究制定安全生產(chǎn)基本方針、原則、政策思路；制定安全生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃；研究制定和實施安全生產(chǎn)控制指標(biāo)考核體系；組織開展專項監(jiān)督檢查和隱患排查治理；協(xié)調(diào)組織開展安全生產(chǎn)專項整治及“打非治違”工作；組織事故調(diào)查；負(fù)責(zé)職業(yè)健康行政執(zhí)法；事故統(tǒng)計分析；協(xié)調(diào)解決重大問題；組織指揮和指導(dǎo)協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)(領(lǐng)域)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援工作等。
　　王德學(xué)進(jìn)一步分析上述10項職責(zé)，提出綜合監(jiān)管可以細(xì)分為4種類型：一是研究制定安全生產(chǎn)全局性、綜合性政策、法規(guī)、規(guī)劃和措施；二是對有關(guān)行業(yè)主管部門和地方政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)；三是組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展安全生產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)工作；四是監(jiān)督有關(guān)行業(yè)主管部門和地方政府貫徹落實安全生產(chǎn)有關(guān)工作要求和部署。上述職責(zé)基本明確了綜合監(jiān)督管理以及指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職責(zé)的權(quán)限，使綜合監(jiān)管不再只承擔(dān)責(zé)任而沒有權(quán)力，增強(qiáng)了綜合監(jiān)管的權(quán)威性、強(qiáng)制性、有效性，對全面深入推進(jìn)綜合監(jiān)管工作發(fā)揮了重要作用。
　　王德學(xué)的講話，為與會者明確了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的具體內(nèi)容和目標(biāo)。
　　
　　綜合監(jiān)管實踐
　　
　　近年來，全國各地積極探索安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管模式，積極開展綜合監(jiān)管工作，取得了一定成效。會上，廣東、北京等地安監(jiān)部門負(fù)責(zé)人介紹了各自的經(jīng)驗和效果。
　　廣東模式——一崗雙責(zé)抓重點
　　廣東省安監(jiān)局局長楊富介紹了廣東省創(chuàng)新綜合監(jiān)管模式，推動實施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”制度的經(jīng)驗。楊富說：“目前全省21個地級市和121個區(qū)縣中已有17個地級市和114個區(qū)縣落實了同級黨委常委、常務(wù)副市(縣區(qū))長分管安全生產(chǎn)工作。在近年事故總量大幅下降的基礎(chǔ)上， 2011年全省事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比又分別下降了2.82%和3.28%。”
　　“一崗”是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)對應(yīng)的崗位，“雙責(zé)”是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部既要履行崗位業(yè)務(wù)工作職責(zé)，又要履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)，形成全體黨政領(lǐng)導(dǎo)干部齊抓共管，加快實現(xiàn)安全發(fā)展的良好局面。
　　“一崗雙責(zé)”制度包括8項內(nèi)容，如強(qiáng)化黨委和政府對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委主要負(fù)責(zé)人對本地億元生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率控制負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府主要負(fù)責(zé)人對本地較大以上生產(chǎn)安全事故控制負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；黨委各工作部門把安全生產(chǎn)納入社會主義精神文明建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)、社會綜合治理工作之中，支持職能部門做好安全生產(chǎn)工作；明確政府部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)考核表彰獎勵機(jī)制；實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)工作一票否決和責(zé)任追究制度；強(qiáng)調(diào)全面落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任；加強(qiáng)安全生產(chǎn)保障體系建設(shè)；提升安全監(jiān)管水平。
　　在綜合監(jiān)管重點方面，廣東省狠抓事故突出問題，強(qiáng)力推進(jìn)具有衛(wèi)星定位功能汽車行駛記錄儀的推廣應(yīng)用，以科技手段強(qiáng)化道路交通安全動態(tài)監(jiān)管。針對每年各類事故中占90%以上的道路交通事故，廣東省安監(jiān)局從2009年起，以廣州、韶關(guān)、中山、惠州、河源等市和省交通集團(tuán)為試點，強(qiáng)制推廣應(yīng)用具有衛(wèi)星定位功能的汽車行駛記錄儀，2011年事故總起數(shù)同比下降60%。
　　北京模式——拓展綜合監(jiān)管手段
　　北京市安監(jiān)局副局長陳清介紹了北京市在安全監(jiān)管工作中注重創(chuàng)新、不斷拓展安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管手段，使綜合監(jiān)管工作日趨規(guī)范、監(jiān)管程序更加完善、監(jiān)管范圍不斷增大，監(jiān)管工作內(nèi)容更加深化的經(jīng)驗。
　　聯(lián)合約談，震懾違法，是北京市采取的綜合監(jiān)管措施之一。針對各類安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為，北京市安監(jiān)局多次會同相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合約談，并對約談情況進(jìn)行通報。如對地鐵十號線十二標(biāo)段違規(guī)穿越新興橋的參建單位、嚴(yán)重違規(guī)的專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)、發(fā)生事故的施工工地臨建房屋生產(chǎn)安裝企業(yè)等多家單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行了約談，在社會上起到了較強(qiáng)的震懾作用，使違章施工、冒險作業(yè)等違法現(xiàn)象明顯減少。
　　聯(lián)合執(zhí)法，消除隱患，是北京市安監(jiān)局綜合監(jiān)管的第二項措施。幾年來，北京市安監(jiān)局圍繞建筑、交通等高危行業(yè)存在的工程建設(shè)突出問題，京滬高鐵京津城際鐵路沿線隱患及道路客運(yùn)隱患，定期開展專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)、建筑施工企業(yè)、人員密集場所的聯(lián)合執(zhí)法專項行動，嚴(yán)厲查處存在嚴(yán)重隱患的單位，會同交通、建筑、商務(wù)等部門召開大會，通報檢查發(fā)現(xiàn)的問題，不僅消除了一批影響城市運(yùn)行安全的隱患，同時也對同類企業(yè)起到教育和警示作用。
　　綜合考核、落實責(zé)任，是北京市安監(jiān)局綜合監(jiān)管的第三項措施。通過對區(qū)縣政府及市政府有關(guān)部門進(jìn)行安全生產(chǎn)綜合考核，將考核結(jié)果與市政府績效考核掛鉤，促使各區(qū)縣政府、市政府有關(guān)部門認(rèn)真落實安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)，有效形成綜合監(jiān)管上下聯(lián)動的工作機(jī)制。2011年，全市各類事故同比減少85起，下降8.5%，死亡人數(shù)減少87人，下降7.4%。
　　
　　提高五項綜合監(jiān)管能力
　　
　　會上，與會者認(rèn)為，綜合監(jiān)管工作是一項既辛苦又富有挑戰(zhàn)性的工作，覆蓋行業(yè)領(lǐng)域廣，涉及法律法規(guī)多，監(jiān)管企業(yè)類型雜，監(jiān)管執(zhí)法難度大。因此，從事這項工作的安監(jiān)人員也必須具備更高的能力。王德學(xué)在會上明確提出，為了做好綜合監(jiān)管工作，我們要著重提高安監(jiān)人員的“五個能力”。
　　王德學(xué)解釋說， “五個能力”，即：一要提高監(jiān)督指導(dǎo)能力。要在安全監(jiān)管部門和相關(guān)部門之間建立起一個信息共享、交流順暢的工作關(guān)系，使我們在日常監(jiān)管工作中，能夠及時了解掌握相關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作動態(tài)，抓住苗頭性、傾向性、潛在性問題和典型案例，通過整合分析，采取發(fā)信函、通電話、開會議、赴現(xiàn)場等方式，提出加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的意見建議和要求，促其整改工作中的差距與不足，以對相關(guān)部門的工作及時予以指導(dǎo)監(jiān)督。二要提高綜合協(xié)調(diào)能力。一方面要尊重行業(yè)部門的執(zhí)法主體地位，另一方面要發(fā)揮我們的綜合監(jiān)管主體作用，主動牽頭加強(qiáng)協(xié)調(diào)，解決各方面的問題，注重調(diào)動各部門、各方面的工作積極性，共同推動工作的開展。三要提高執(zhí)法監(jiān)督能力。安全生產(chǎn)的主體是企業(yè)，從事綜合監(jiān)管工作要熟悉相關(guān)行業(yè)的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，要在監(jiān)督檢查工作中加大執(zhí)法力度，促進(jìn)企業(yè)守法程度的提高。同時，要對相關(guān)部門的安全執(zhí)法、專項整治、打非治違和事故查處等方面進(jìn)行有效監(jiān)督。四要提高駕馭能力。要掌握工作的主動權(quán)，要建立完善相關(guān)的工作制度，定期召開會議，通報情況，分析形勢，提出工作思路和要求，安排部署安全生產(chǎn)工作。我們要學(xué)會主動推動促進(jìn)相關(guān)工作，不能只是被動地迎合、配合、湊合。五要提高創(chuàng)新能力。要深入基層，深入實際，善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)典型，運(yùn)用典型指導(dǎo)工作。同時要發(fā)現(xiàn)帶有傾向性的問題，提出解決的辦法，多做長遠(yuǎn)性、前瞻性和基礎(chǔ)性的工作。要解決思想、勇于探索、大膽實踐，在加強(qiáng)社會管理的大格局中去創(chuàng)新和加強(qiáng)綜合監(jiān)管，以新的經(jīng)驗指導(dǎo)新的實踐，創(chuàng)出新的業(yè)績、實現(xiàn)新的發(fā)展。
　　最后，王德學(xué)總結(jié)說，綜合監(jiān)管要充分體現(xiàn)出我們的主動性、主體性、主導(dǎo)性、前瞻性、創(chuàng)造性和協(xié)同性，切實做到就位不缺位、到位不越位、對位不錯位和監(jiān)督不埋怨、幫助不包辦、指導(dǎo)不疏管。