安全事故是影響一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題。近年來，重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，給國家和人民利益造成重大損失，很多事故的發(fā)生與少數(shù)國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊直接相關(guān)。國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，違法違規(guī)，褻瀆和濫用職權(quán)，甚至徇私舞弊、貪贓枉法，是一些重大安全事故發(fā)生的主要原因之一。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，進(jìn)一步嚴(yán)肅查辦重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故涉及的職務(wù)犯罪。2006年2月，《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》(下稱《暫行規(guī)定》)頒布實(shí)施，國務(wù)院第493號令《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》(下稱《條例》)2007年6月起施行。以上規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)同步介入重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故調(diào)查，有效拓展法律監(jiān)督空間，通過法治手段遏制重特大事故頻發(fā)勢頭提供了法律依據(jù)。筆者就檢察機(jī)關(guān)同步介入重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故的一些問題進(jìn)行簡要探析，以期對司法實(shí)踐能有所裨益。
        一、檢察機(jī)關(guān)同步介入重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故的意義
        在重大安全責(zé)任事故的調(diào)查處理過程中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門成立的事故調(diào)查組，負(fù)責(zé)查明事故發(fā)生原因、確定事故性質(zhì)、明確事故責(zé)任等工作。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局在事故發(fā)生后，雖然及時采取了調(diào)查和救助措施，但這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位決定了它的局限性。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局是一個行政部門，權(quán)力十分有限，而安全生產(chǎn)中的重大責(zé)任事故問題往往與行政機(jī)關(guān)瀆職侵權(quán)相聯(lián)系。事故背后官員的瀆職“嫌疑”需要司法介入。司法介入重大事故問責(zé)，在中國其實(shí)就是檢察介入。法院是中立的裁判機(jī)構(gòu)，奉行的是“不告不理”。法院不可能，也無必要介入事故處理。但檢察機(jī)關(guān)就不同了，在憲法上，檢察機(jī)關(guān)的定位是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不但行使訴訟監(jiān)督之職，還有監(jiān)察百官守法與否之責(zé)。事故背后官員的瀆職“嫌疑”能否證實(shí)，需要檢察機(jī)關(guān)及時和全面的調(diào)查。不介入，調(diào)查就無從談起，官員的瀆職“嫌疑”也將因此保持懸疑。檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)公共利益、保障人權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的神圣使命。安全生產(chǎn)中的重大責(zé)任事故涉及重大公共利益，涉及勞動者的生命權(quán)，涉及生產(chǎn)領(lǐng)域的公共秩序問題，世界各國都把檢察官作為公共利益的代言人和人權(quán)的捍衛(wèi)者，檢察機(jī)關(guān)同步介入調(diào)查重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故是檢察機(jī)關(guān)的法律地位所決定的。檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查，主要是負(fù)責(zé)依法查處發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營過程中或建設(shè)及使用過程中，造成人員傷亡或者其他嚴(yán)重后果，對事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、管理責(zé)任，依法應(yīng)追究刑事責(zé)任的國家工作人員貪污賄賂和國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等職務(wù)犯罪案件。因此，檢察機(jī)關(guān)的同步介入是追究刑事責(zé)任的重要保障和有效措施,刑法的威懾力不僅取決于刑罰的嚴(yán)厲程度，而且取決于偵查工作的效率和質(zhì)量，檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查，既可以對事故是否存在國家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪進(jìn)行初步調(diào)查和判斷，對存在貪污、賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、貪贓枉法等職務(wù)犯罪案件線索能及時掌握，有利于對案件查處和搜集、保護(hù)、固定證據(jù)提供便利，還可以避免案件線索和證據(jù)因事過境遷導(dǎo)致無法追究職務(wù)犯罪責(zé)任人以及避免事故責(zé)任人逃避責(zé)任和逃逸等情況的發(fā)生，將有利于更好地發(fā)現(xiàn)事故發(fā)生的直接原因和間接原因，從而為預(yù)防同類事故和犯罪的重復(fù)發(fā)生制定出更有效的對策。
        二、實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)同步介入重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故調(diào)查存在的主要問題
        (一)公、檢、安監(jiān)之間的權(quán)力分工界限不清
        我國憲法和相關(guān)法律法規(guī)對公、檢、安監(jiān)三部門在重大安全事故處理上的權(quán)力進(jìn)行了分配。權(quán)力分工是基本原則，同步介入只能作為一項(xiàng)補(bǔ)充措施。然而在實(shí)踐中，如果缺乏上述正確的認(rèn)識，同步介入重大安全事故的調(diào)查就有可能演變成全面介入，這樣不僅公、檢、安監(jiān)三家的職責(zé)會混淆不清，而且還會造成公安機(jī)關(guān)、安監(jiān)局的過分依賴心理，過于依賴檢察院的工作，甚至過分依賴檢察機(jī)關(guān)“表態(tài)”的傾向，不利于公安偵查人員、安監(jiān)人員發(fā)揮調(diào)查案件的積極性。
        (二)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)不明
        在我國法律對各部門的權(quán)力分工中，檢察機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的監(jiān)督職能是保證司法活動、行政活動能夠得以公正進(jìn)行的重要制度之一。檢察機(jī)關(guān)既要監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、人民法院的司法活動，還要監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的行政行為。同步介入固然是一種能夠即時糾錯、防錯于未然的有效監(jiān)督措施，具有加快辦案速度、提高辦案質(zhì)量的價(jià)值，但它卻不可能適用于所有的重大安全事故案件，只能限于少數(shù)重大的或有典型意義的個案。事實(shí)上，試圖對所有的重大安全事故都采取檢察機(jī)關(guān)同步介入的措施，客觀上受到檢察機(jī)關(guān)本身人力、財(cái)力、物力的限制。
        (三)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證難
        長期以來，由于人們受到“為公不犯罪”觀念的影響，在出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故的時候，認(rèn)為不是故意的，主觀惡性不大，因此存在“同情”的心理，一些犯罪行為被忽視、容忍和“諒解”，因此在司法機(jī)關(guān)辦理案件時容易出現(xiàn)不好取證、不做證的情況。
        三、檢察機(jī)關(guān)同步介入重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故的法律定位
        《暫行規(guī)定》和《條例》在有關(guān)檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)查的規(guī)定中，均使用“應(yīng)當(dāng)邀請”一詞?！稌盒幸?guī)定》第二條規(guī)定“國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請最高人民檢察院參加;地方各級人民政府或政府授權(quán)有關(guān)部門組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請同級檢察機(jī)關(guān)參加”?！稐l例》第二十二條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)邀請人民檢察院派人參加”。因此，檢察人員不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為調(diào)查組成員，而應(yīng)定位為參與人員。這個定位也是符合實(shí)際需要的，如果將檢察機(jī)關(guān)所派人員作為調(diào)查組成員，可能造成檢察機(jī)關(guān)因盲目聽從調(diào)查組的統(tǒng)一調(diào)遣，最終喪失自身的獨(dú)立性和主動性，不利于檢察職能的發(fā)揮。雖然檢察人員不是調(diào)查組成員，但與調(diào)查組的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是積極配合、緊密協(xié)作，主要體現(xiàn)在以下方面：一是調(diào)查組調(diào)查的有關(guān)材料應(yīng)當(dāng)及時分送檢察人員；二是調(diào)查組召開的有關(guān)會議應(yīng)當(dāng)通知檢察人員參加；三是調(diào)查組發(fā)現(xiàn)與事故有關(guān)的國家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時告知檢察人員，并移送有關(guān)證據(jù)材料；四是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌瀆職犯罪線索，需要借閱和復(fù)制調(diào)查組有關(guān)材料的應(yīng)經(jīng)事故調(diào)查組負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；五是檢察人員向有關(guān)人員調(diào)查或詢問時，調(diào)查組和有關(guān)部門應(yīng)予以協(xié)助和配合；六是檢察機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人決定立案或采取拘留、逮捕等強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)向事故調(diào)查組負(fù)責(zé)人通報(bào)；七是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將對犯罪嫌疑人的查處情況及時告知調(diào)查組。
        檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查必須準(zhǔn)確定位，明確查辦重點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)（主要是反瀆職侵權(quán)部門）介入事故調(diào)查要立足法律監(jiān)督的職責(zé)范圍，既不能消極應(yīng)付，也不能越俎代庖，要樹立檢察機(jī)關(guān)既是事故調(diào)查組的成員單位又是獨(dú)立執(zhí)法辦案部門的觀念，認(rèn)真履行職責(zé)，在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中認(rèn)真執(zhí)行《暫行規(guī)定》，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)辦案優(yōu)勢，為安全生產(chǎn)做出積極貢獻(xiàn)。
        一要嚴(yán)格遵守公、檢、安監(jiān)之間的分工原則。我國刑事訴訟法第七條明確規(guī)定:“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合。”我國法律規(guī)定安監(jiān)局綜合監(jiān)督管理全市安全生產(chǎn)工作。按照行業(yè)、屬地原則，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督有關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。公安機(jī)關(guān)和安監(jiān)部門應(yīng)依法分別行使各自的職權(quán)，不能過分依賴檢察機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)就重大安全事故的發(fā)生時間、地點(diǎn)、人物、事故的直接原因、事故的傷亡人數(shù)及傷亡情況、事故的定性作出調(diào)查報(bào)告，控制事故直接責(zé)任人，并對事故的處理提出切實(shí)可行的建議和方案。安監(jiān)部門應(yīng)就事故發(fā)生的直接原因、根本原因、哪個環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位、事故性質(zhì)的認(rèn)定、事故直接責(zé)任人的認(rèn)定作出調(diào)查報(bào)告，并對該移送公安機(jī)關(guān)的及時作出移案決定。檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)局應(yīng)該對查清事故的原因、后果和相關(guān)人員的責(zé)任等問題展開調(diào)查，搜集相關(guān)證據(jù)，并以事立案，在配合公安機(jī)關(guān)查清重大事故前案的同時，重點(diǎn)調(diào)查事故背后有無相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪。
        二要明確同步介入與切實(shí)履行法律監(jiān)督職能之間的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)同步介入調(diào)查是切實(shí)履行法律監(jiān)督職能的一種方式。但是，檢察機(jī)關(guān)同步介入調(diào)查不僅是調(diào)查重大安全事故背后的相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪行為，更多的是最大限度地掌握事故發(fā)生的各類原始資料，防止有關(guān)部門在重大安全事故發(fā)生后銷毀證據(jù)、涂改證據(jù)、串供等不利于刑事偵查的不法行為，加強(qiáng)對重大安全事故背后的國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職侵權(quán)行為的事前、事后監(jiān)督。同時也是對同步介入調(diào)查的公安機(jī)關(guān)、安監(jiān)部門的調(diào)查事故的行為的事前監(jiān)督，防止出現(xiàn)由于行政執(zhí)法部門的非法行為或疏忽而致使證據(jù)丟失或串供現(xiàn)象的發(fā)生。
        三要規(guī)范瀆職侵權(quán)案件的犯罪嫌疑人的調(diào)查程序。調(diào)查人員應(yīng)對第一時間介入事故現(xiàn)場調(diào)查獲取的第一手資料予以保密，在查清重大安全事故背后的瀆職侵權(quán)犯罪行為后，應(yīng)堅(jiān)持司法獨(dú)立原則，固定證據(jù)，確定瀆職侵權(quán)犯罪的犯罪嫌疑人，進(jìn)行立案偵查。
        四、完善檢察機(jī)關(guān)同步介入重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故工作機(jī)制思考
        要深入貫徹《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，完善檢察機(jī)關(guān)同步介入重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故工作機(jī)制，加強(qiáng)與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)與事故調(diào)查組的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步理順檢察機(jī)關(guān)的檢察調(diào)查與行政調(diào)查的關(guān)系，共同做好重大責(zé)任事故調(diào)查處理工作。
        （一）建立行政機(jī)關(guān)職能部門與檢察機(jī)關(guān)查辦重大責(zé)任事故涉及國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪工作定期聯(lián)系制度。進(jìn)一步理順檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故定性、責(zé)任認(rèn)定、案件移送、偵查取證等工作環(huán)節(jié)的協(xié)作配合關(guān)系，規(guī)范線索移送和案件協(xié)查措施。凡是造成經(jīng)濟(jì)損失２０萬元以上或死亡１人或重傷３人以上，或造成其他重大損失，或者引發(fā)群體性事件，造成惡劣影響的重大責(zé)任事故，檢察機(jī)關(guān)都能及時派員介入事故調(diào)查。
        （二）制定檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查的實(shí)施細(xì)則。鑒于《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》對檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查的規(guī)定過于簡單，可以考慮制定詳細(xì)的配套實(shí)施細(xì)則，以地方法規(guī)或規(guī)章的方式實(shí)施，進(jìn)一步完善檢查機(jī)關(guān)介入時的程序和權(quán)力，規(guī)范事故調(diào)查組的義務(wù)和責(zé)任，增強(qiáng)條例的可操作性和權(quán)威性。
        （三）加強(qiáng)調(diào)查活動的制度建設(shè)。一是聯(lián)絡(luò)制度。建立以行政區(qū)域劃分的專門性事故調(diào)查處理領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)盡量相對固定，確定兼職(或?qū)Ｂ?的聯(lián)絡(luò)員，在全地區(qū)發(fā)生重大安全責(zé)任事故后迅速行動、協(xié)調(diào)一致。二是情況通報(bào)制度。對調(diào)查過程中遇到的重大情況、問題和階段性調(diào)查成果等，以會議、簡報(bào)等形式進(jìn)行通報(bào)，便于把握重點(diǎn)方向，更好地開展調(diào)查工作。三是備案審查制度。凡調(diào)查組的重大活動，特別是研究討論情況，均由專人記錄在案，與事件調(diào)查處理結(jié)果共同作為資料存檔備查。四是保密制度。事故調(diào)查往往涉及對相關(guān)單位、人員的處理，甚至要追究刑事責(zé)任，參與調(diào)查的人員應(yīng)當(dāng)遵守紀(jì)律，防止泄密，確保調(diào)查的順利進(jìn)行。
        （四）建立重大執(zhí)法行動邀請檢察機(jī)關(guān)參與監(jiān)督制度。將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督由事故后的責(zé)任調(diào)查提到事故前的執(zhí)法行為監(jiān)督環(huán)節(jié)，更有利于優(yōu)化執(zhí)法行為，保障執(zhí)法質(zhì)量，提高執(zhí)法效果。具體而言，生產(chǎn)行政執(zhí)法部門在重大生產(chǎn)安全執(zhí)法活動中邀請檢查機(jī)關(guān)參與監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可以對執(zhí)法的方式，案件的處罰和移送等方面提供建議，對發(fā)現(xiàn)的違法不當(dāng)行為提出糾正意見，從而從源頭上防止瀆職行為。