我國現(xiàn)今的食品安全監(jiān)管體制在延續(xù)歷史做法的同時，更要向管理體制卓有成效的國家學(xué)習(xí)，使監(jiān)管體制相對協(xié)調(diào)集中，逐漸開創(chuàng)我國科學(xué)、協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)管新模式。長期以來，我國對食品實行多頭管理，一方面執(zhí)法中各部門職責(zé)交叉、都可以執(zhí)法，另一方面則出現(xiàn)模糊或真空地帶，給不法分子造成可乘之機(jī)。這樣就出現(xiàn)了我國食品安全"都管但都管不好"的局面，也為一些部門權(quán)力尋租制造了借口。2003年3月10日，國務(wù)院宣布在原國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，其意圖很明顯，在政出多門的情況下，希望國家食品藥品監(jiān)督管理局能起到協(xié)調(diào)作用。但由于管理構(gòu)架、職責(zé)劃分、行政成本以及部門協(xié)調(diào)等諸多原因，想要在短時間內(nèi)解決食品安全監(jiān)管體制的問題，尚不容樂觀。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)改變多頭管理，向相對集中統(tǒng)一的方向發(fā)展。我們認(rèn)為，由于食品的產(chǎn)業(yè)鏈太長，我國的地域范圍大，生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡，不可能也不必要將食品安全的監(jiān)管統(tǒng)一在一二個部門。當(dāng)前，應(yīng)重點解決食品監(jiān)管職責(zé)過于分散的狀況，將對食品安全監(jiān)管的職能相對集中，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明晰，并通過建立一種有效率和權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制提高監(jiān)管效率，降低行政成本。
一、考慮在現(xiàn)行的部際食品安全聯(lián)席協(xié)調(diào)會議的管理架構(gòu)上有所突破
可以成立國務(wù)院食品安全委員會，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理涉及國家食品安全的相關(guān)部門，徹底改變目前相關(guān)行政部門各自為政、協(xié)調(diào)不力、重復(fù)管理、執(zhí)法軟弱的局面。國務(wù)院食品安全委員會由國務(wù)院總理或副總理出任主任，國家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢局、工商總局、公安部、商務(wù)部、海關(guān)總署等相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)或主管領(lǐng)導(dǎo)均成為該委員會成員（關(guān)系較為重大的正部級單位的一把手可作為委員會副主任）。委員會秘書長（或常務(wù)副主任）及委員會的辦事機(jī)構(gòu)或秘書處可以設(shè)在某個部委（局、辦），承擔(dān)該委員會的具體工作。食品安全委員會的主要職責(zé)有：（1）審議食品安全的有關(guān)法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則；（2）研究確定加強(qiáng)食品安全的重大政策；（3）審議全國食品安全工作的總體發(fā)展規(guī)劃、計劃；（4）確定需要向國務(wù)院匯報的重大議題；（5）督促規(guī)劃、計劃和有關(guān)重大工作的落實；（6）協(xié)調(diào)部門、地方間的食品安全工作，組織重大事故的查處；（7）指導(dǎo)各部門、各地區(qū)及全社會支持并參與食品安全宣傳，推動食品安全健康發(fā)展。此外，各省市自治區(qū)和直轄市應(yīng)當(dāng)成立與國務(wù)院食品安全委員會相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)。
二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制
??? 由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運(yùn)輸、流通和消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔(dān)安全監(jiān)管的重責(zé)大任。在“一個部門管不了”的情況下，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。其中，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。
??? 分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個部門管不好”的弊端：監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復(fù)，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災(zāi)。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍；而在消費(fèi)者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題后，相關(guān)部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負(fù)責(zé)并不明確，客觀上又產(chǎn)生了部門職能交叉、問責(zé)不清的嚴(yán)重問題。由于職責(zé)分工不清，有些部門在小集團(tuán)利益的驅(qū)使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實用主義思維，必然削弱監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，甚至貽誤最佳監(jiān)管時機(jī)。
??? 為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán)，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。為充分挖掘相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管資源，實現(xiàn)各監(jiān)管部門之間的分工負(fù)責(zé)和職責(zé)明晰，立法者堅持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，厘清了監(jiān)管部門的法定職責(zé)。就中央層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理”。就地方層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，該法第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。
??? 為消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該委員會應(yīng)著力于對食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，該法第6條還要求縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。為保持食品安全監(jiān)管體制的動態(tài)性與開發(fā)性，《食品安全法》第103條還授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。
??? 為充分發(fā)揮地方政府對當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，立法者要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)?！妒称钒踩ā返?條第1款和第3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)有利有弊。利在于，地方政府對被監(jiān)管對象最熟悉、最了解，最容易實現(xiàn)食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監(jiān)管企業(yè)有著千絲萬縷的利益關(guān)系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護(hù)主義。對這一潛在的監(jiān)管道德風(fēng)險，有關(guān)部門和社會各界應(yīng)當(dāng)保持高度警惕。
三、弘揚(yáng)源頭治理理念，建立統(tǒng)一的食品
??? 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、安全性與可靠性直接關(guān)系到廣大消費(fèi)者的人身安全。制定并且實施嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是真正實現(xiàn)食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)“不標(biāo)準(zhǔn)”一直是食品安全監(jiān)管的軟肋。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的“散、亂、差”有關(guān)。
??? 所謂“散”，是指我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性。既有國家標(biāo)準(zhǔn)，也有地方標(biāo)準(zhǔn)；既有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；國家標(biāo)準(zhǔn)中既有食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，也有食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中也有強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。
??? 所謂“亂”，是指我國一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性、合理性。例如，有關(guān)饅頭形狀的標(biāo)準(zhǔn)就與食品安全沒有任何關(guān)聯(lián)。
??? 所謂“差”，是指我國一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)過于老化，缺乏前瞻性與針對性。許多標(biāo)準(zhǔn)（包括蘇丹紅與三聚氰胺的標(biāo)準(zhǔn)）都是在重大食品安全事故發(fā)生之后才誕生出來，而在重大食品安全事故發(fā)生之前則無此標(biāo)準(zhǔn)。
??? 針對我國現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的“散、亂、差”問題，《食品安全法》第三章從五個方面對食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度進(jìn)行了制度創(chuàng)新：
??? 首先，確立了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。一是第19條將食品安全標(biāo)準(zhǔn)界定為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；二是第21條第1款要求食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號；三是第22條要求國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)；四是第23條要求食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會審查通過；五是在沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，才例外允許制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。
??? 其次，確立了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。《食品安全法》第16條明確規(guī)定，食品安全風(fēng)險評估結(jié)果是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)；需要制定、修訂相關(guān)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立即制定、修訂。第23條第2款也要求制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)時，要依據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估結(jié)果，參照相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)和國際食品安全風(fēng)險評估結(jié)果。而食品安全風(fēng)險評估是一個長期的、動態(tài)的機(jī)制。食品安全中的安全隱患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能隨著科技的發(fā)展，不斷地顯現(xiàn)出來。食品安全風(fēng)險評估結(jié)果變化了，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也必須與時俱進(jìn)。
??? 其三，確立了以人為本的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定理念。《食品安全法》第99條將“食品安全”界定為“食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”；第18條要求制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學(xué)合理、安全可靠；第23條第2款要求制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)時要廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的意見，以充分尊重廣大消費(fèi)者對標(biāo)準(zhǔn)制定的話語權(quán)。在實踐中，有人認(rèn)為我國現(xiàn)在生產(chǎn)力水平低，食品安全標(biāo)準(zhǔn)不能和發(fā)達(dá)國家看齊。這個觀點是錯誤的。要正確看待中國特色。中國特色不是保護(hù)落后的代名詞。相反，中國特色要求中國的食品更加安全，食品的生產(chǎn)經(jīng)營更加人性化，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也要與發(fā)達(dá)國家看齊。
??? 其四，鼓勵企業(yè)慎獨自律，出臺嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。該法第25條既允許企業(yè)在其生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的情況下制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)；也鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)追求卓越，見賢思齊，制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
??? 四、弘揚(yáng)勤勉行政理念，廢除食品免檢制度
??? 為在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域建設(shè)服務(wù)型政府，《食品安全法》弘揚(yáng)了勤勉行政的立法理念?？扇牲c的一個例證便是廢除了食品免檢制度，強(qiáng)化了食品檢驗力度。國家質(zhì)量監(jiān)督部門建立的食品免檢制度就是諸多商品免檢制度中的一項而已。雖然食品免檢制度的設(shè)計本意是好的，但實際操作效果一直遭人詬病。三鹿事件誤導(dǎo)和坑害廣大消費(fèi)者的危險殺手锏就是食品免檢制度。因為，含有三聚氰胺的三鹿嬰幼兒奶粉恰好就是免檢食品。
有鑒于此，《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理部門對食品實施免檢，并在第2款和第3款要求加大食品檢驗力度：一是要求縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗；二是規(guī)定上述部門在執(zhí)法工作中需要對食品進(jìn)行檢驗時，要委托符合該法規(guī)定的食品檢驗機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并支付相關(guān)費(fèi)用。
??? 食品免檢制度本身的危害極其嚴(yán)重。首先，監(jiān)管者放棄了對免檢商品的監(jiān)管職責(zé)。質(zhì)量存有瑕疵甚至危險的商品，只要有免檢招牌，即可一路綠燈，暢通無阻。二是企業(yè)放棄了自律。既然監(jiān)管者都不再檢查，企業(yè)何必自己跟自己過不去。公司的大股東、經(jīng)營管理層乃至一線員工都會放松自律監(jiān)管。三是助長了同行企業(yè)之間的不公平競爭。在免檢招牌的庇護(hù)下，價高質(zhì)次的免檢商品招搖過市，而使沒有免檢招牌的同價質(zhì)優(yōu)商品舉步維艱。四是誤導(dǎo)了廣大消費(fèi)者的理性選擇。許多消費(fèi)者存在從眾心理，對監(jiān)管者免檢的劣質(zhì)商品自然也是深信無疑。
其實，免檢制度設(shè)計本身的邏輯漏洞百出。因為，一個企業(yè)昨天誠信，并不代表今天誠信、明天繼續(xù)誠信；一個企業(yè)昨天生產(chǎn)的商品合格，也不代表該企業(yè)今天和明天生產(chǎn)的商品依然合格。因此，監(jiān)管者沒有能力、也沒有義務(wù)保證一個企業(yè)明天和后天生產(chǎn)的商品質(zhì)優(yōu)價廉。
要注意區(qū)分國家賠償與國家墊付的性質(zhì)。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業(yè)墊付了受害嬰幼兒的醫(yī)療費(fèi)。國家有權(quán)就其向受害消費(fèi)者代墊的醫(yī)療費(fèi)用依據(jù)無因管理之債的法理依據(jù)向責(zé)任企業(yè)行使追償權(quán)。該筆費(fèi)用應(yīng)由責(zé)任企業(yè)承擔(dān)，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到國家身上。因為，讓國家買單等于讓全體納稅人和公眾消費(fèi)者為責(zé)任企業(yè)買單。從長遠(yuǎn)看，為彰顯以人為本、執(zhí)法為民的服務(wù)型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時明確增加規(guī)定：“地方人民政府以
及食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門拒絕或者怠于履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、造成消費(fèi)者財產(chǎn)和人身損失的，受害消費(fèi)者在無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償時，可以對有過錯的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償”。該款規(guī)定強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的先訴抗辯權(quán)，縮小了國家賠償?shù)姆秶Ｒ驗?，只有無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M(fèi)者才可以對有過錯的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償；至于可以從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M(fèi)者無權(quán)直接對有過錯的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償。這就大大降低了國家賠償?shù)谋壤?，不至于給各級人民政府財政支出造成較大壓力。當(dāng)然，治本之策是監(jiān)管部門勤勉監(jiān)管，加大保護(hù)食品消費(fèi)者的工作力度，從而減少食品安全事故發(fā)生。
綜上所述，我國現(xiàn)今的食品安全監(jiān)管體制正面對著巨大的挑戰(zhàn)，需要我們不斷的去完善和創(chuàng)新，但同時須謹(jǐn)記各部門應(yīng)樹立發(fā)展與規(guī)范并重、公平與效率兼顧、監(jiān)管與服務(wù)相統(tǒng)一的理念。
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