??????? 2.我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策的一些實(shí)踐
??????? 如今，環(huán)境與發(fā)展綜合決策已經(jīng)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和發(fā)展戰(zhàn)略、重大工程建設(shè)中得到了體現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合程度不斷提高。如國家在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃時(shí)，把環(huán)境保護(hù)貫穿在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，把減少污染作為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，把環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為擴(kuò)大內(nèi)需的新興產(chǎn)業(yè)。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容，1996年以來，全國關(guān)停了8.4萬家污染嚴(yán)重、沒有治理前景的企業(yè)，力度之大是空前的。
??????? 近幾年來，一系列重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、重大工程建設(shè)、區(qū)域開發(fā)以及企業(yè)發(fā)展等都把環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)重要內(nèi)容。如黨中央和國務(wù)院高度重視西部大開發(fā)中的環(huán)保問題，朱镕基總理指出，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是實(shí)施西部地區(qū)大開發(fā)的根本。為了保護(hù)三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境，中央提出要妥善處理移民建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，防治污染，保護(hù)山林，保持水土；庫區(qū)企業(yè)搬遷，要與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合起來，決不能按原樣搬遷，形成新的污染源。對(duì)“南水北調(diào)”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建設(shè)的青藏鐵路嚴(yán)格按照環(huán)保要求施工，將成為我國第一條“生態(tài)鐵路”。
??????? 為了保證環(huán)境與發(fā)展綜合決策在實(shí)際工作中得到貫徹執(zhí)行，一些地方政府出臺(tái)了一些規(guī)章制度，加強(qiáng)決策過程的監(jiān)督管理，強(qiáng)化決策者的責(zé)任。如在建設(shè)項(xiàng)目上實(shí)行環(huán)?！耙黄狈駴Q制”；在評(píng)選先進(jìn)時(shí)，實(shí)行環(huán)保問題否決權(quán)；在選拔干部和考核政績時(shí)，把環(huán)保作為一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)違反環(huán)保法律法規(guī)的責(zé)任人依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行懲處，對(duì)犯有破壞環(huán)境和資源保護(hù)罪的依法追究刑事責(zé)任。
??????? （二）我國的環(huán)境與發(fā)展綜合決策正向著具體化、制度化、法制化方向發(fā)展
??????? 我國綜合決策的機(jī)制沒有很好地建立起來，在政策中的規(guī)定多是原則式、倡導(dǎo)式、宣言式的規(guī)定，沒有明確具體、詳細(xì)的規(guī)定，在實(shí)際操作中無所適從，在我國行政決策中實(shí)行起來也有一些難度，在實(shí)際決策中真正貫徹綜合決策的原則，實(shí)施綜合決策的法律制度的單位、部門、事項(xiàng)很少。地區(qū)分割、部門分權(quán)、本單位利益本位的現(xiàn)象影響并阻礙著綜合決策。
??????? 綜合決策沒有形成制度，綜合決策的各種程序制度沒有建立起來，缺乏可操作性。
??????? 綜合決策沒有形成有法律、法規(guī)明確規(guī)定的可操作規(guī)則。在許多法律中，沒有明確規(guī)定環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)容，至多也是一句原則性的規(guī)定，如把環(huán)境保護(hù)納入到發(fā)展計(jì)劃之中，也沒有“實(shí)施細(xì)則”對(duì)作如何“納入”作些可操作性的規(guī)定。
??????? 但也應(yīng)該樂觀地看到，我國黨和政府正是日趨于重視“綜合決策”，政策與法律的規(guī)定也越來越多，越來越詳細(xì)、具體，正朝著具體化、制度化、程序化、法制化的方向發(fā)展。
??????? （三）我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度的立法正趨于建立和正趨于深化
??????? 我國綜合決策的立法正趨于建立并在不斷深化，我國的法律、法規(guī)的制定、修改、廢除都把貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為指導(dǎo)思想。對(duì)自然資源的開發(fā)利用的法律都有資源與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，向著法律的“生態(tài)化”方向發(fā)展。《土地管理法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律十分重視對(duì)環(huán)境與資源的保護(hù)，對(duì)大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，開發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)，建立生態(tài)工業(yè)園，都體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)思想，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合正成為各級(jí)決策部門的決策方略。
??????? 特別是2002年出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，規(guī)定不僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)，而且要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，這就使得決策部門在決策時(shí)必須考慮環(huán)境因素，決策的后果對(duì)環(huán)境的影響，并采取的措施，這就在“源頭”上控制對(duì)環(huán)境資源的破壞以及污染的頻繁發(fā)生，從而使綜合決策有了堅(jiān)實(shí)有效的法律保障。說明了我國有關(guān)綜合決策正趨于建立和正趨于深化。
??????? （四）經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)地方立法和實(shí)踐比較活躍
??????? 我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方綜合決策的立法和實(shí)踐活躍。為了建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，一些地方出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章制度。
??????? 廣東省政府針對(duì)全省許多環(huán)境問題是由于決策失誤造成的狀況，于1999年6月向全省發(fā)出通知，要求全省各地必須建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，提高綜合決策水平。要求：“從現(xiàn)在起，各級(jí)政府要通過編制本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃，把環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施納入本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。各級(jí)政府和有關(guān)部門在制定區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃，以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局時(shí)，在組織重大資源開發(fā)項(xiàng)目之前，要進(jìn)行環(huán)境承載能力的論證，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配配置，要嚴(yán)格按政策和法律法規(guī)辦事。
??????? 2001年，廣東省環(huán)境保護(hù)局發(fā)文要求按照《廣東省環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》（粵府辦[2001]46號(hào)文）的要求，“建立綜合決策機(jī)制”，“要逐步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各有關(guān)部門分工協(xié)作、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、全社會(huì)共同參與的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制，并制定相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任追究制度。逐步建立健全以重大決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境與發(fā)展科學(xué)咨詢制度、部門聯(lián)合會(huì)審制度、環(huán)境與發(fā)展綜合決策公眾參與制度、流域、區(qū)域環(huán)境與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度、有關(guān)環(huán)保的重大決策監(jiān)督與責(zé)任追究制度、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批制度等七項(xiàng)制度為主要內(nèi)容的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制?！?br /> ??????? 1999年7月，江蘇省委、省政府頒布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的通知》，要求各級(jí)黨委和政府在制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展決策時(shí)，要準(zhǔn)確估量其對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，力避決策失誤。通知中指出，必須將“制定與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章，制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃、計(jì)劃，制定環(huán)境、資源、能源、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等重要技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，開發(fā)區(qū)域國土整治，實(shí)施重大開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，推廣應(yīng)用重大新技術(shù)、新材料、新產(chǎn)品等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)”納入環(huán)境與發(fā)展綜合決策范疇。2001年，吉林省政府發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行環(huán)境與發(fā)展綜合決策的通知》；1998年，山西省監(jiān)察委員會(huì)和省環(huán)保局出臺(tái)《違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)行政處分辦法》；2000年，北京市環(huán)保局和市監(jiān)察局出臺(tái)《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)追究行政責(zé)任的暫行規(guī)定》；2001年，上海市環(huán)保局和市監(jiān)察委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于對(duì)違反環(huán)保法規(guī)人員追究行政紀(jì)律責(zé)任的若干規(guī)定》等。
??????? 1997年以來，我國涌現(xiàn)了像大連、張家港、深圳等一批國家環(huán)保模范城市，這支隊(duì)伍正在不斷壯大。這些城市通過加強(qiáng)和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，合理配置資源，初步做到了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境“雙贏”的目標(biāo)。
??????? 五、建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策法律制度的意義
??????? 決策的正確與否與一個(gè)國家、民族、政黨、社會(huì)成員的前途、命運(yùn)和生活休戚相關(guān)，影響每個(gè)社會(huì)成員的福祉和命運(yùn)。
??????? 政府決策對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生重要影響，決策不當(dāng)或失誤是造成環(huán)境問題的主要原因；政府決策不當(dāng)甚至失誤是環(huán)境污染嚴(yán)重發(fā)生的最為直接和最具作用力的因素。一個(gè)愚昧的決策可能污染一條河流，危害一座城市，毀掉一座古城堡，危害遠(yuǎn)比一般刑事犯罪嚴(yán)重。人大常委環(huán)資委主任委員曲格平認(rèn)為，“我們?cè)诂F(xiàn)代化建設(shè)中，出現(xiàn)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，影響了現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行，也危害了廣大人民的生活和安全。追其根源，無不是在制定國民經(jīng)濟(jì)的重大政策和規(guī)劃決策時(shí)不考慮環(huán)境影響所致。”
??????? 堅(jiān)持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策是保持可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性措施，而綜合決策法律制度則為綜合決策提供了法律保障。
??????? 環(huán)境與發(fā)展綜合決策的實(shí)施，是決策者思維方式的轉(zhuǎn)變，是決策制度、決策機(jī)制和決策程序的深刻變革。將環(huán)境與發(fā)展綜合決策上升為一項(xiàng)具有可操作性的法律制度，這是決策方式的重大進(jìn)步，它有利于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，意義重大。
??????? （一）實(shí)施綜合決策是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本條件和重要保證。把環(huán)境保護(hù)作為決策的重要內(nèi)容，從源頭落實(shí)、貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護(hù)基本國策。環(huán)保從源頭抓起，最重要的是各級(jí)政府、各管理部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要依法承擔(dān)起改善環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，牢牢樹立可持續(xù)發(fā)展觀念，實(shí)行環(huán)境與發(fā)展綜合決策。環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，是“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的原則”在決策層次上的具體化和制度化。實(shí)行綜合決策制度，將有效地推進(jìn)我國環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)期，如何促使和保證政府決策中的環(huán)境保護(hù)因素得到強(qiáng)化，使政府決策成為“綠色決策”是必須著力和預(yù)先解決的關(guān)鍵問題和難點(diǎn)。
??????? （二）它是源頭上防止環(huán)境污染蔓延和生態(tài)破壞的有效措施。
??????? 這吸取了先污染后治理、先破壞后保護(hù)的歷史教訓(xùn)。綜合決策由環(huán)境污染事后補(bǔ)救、末端控制的被動(dòng)反應(yīng)模式向事前預(yù)防、源頭控制的主動(dòng)行為模式轉(zhuǎn)變。環(huán)境與發(fā)展綜合決策從宏觀上對(duì)決策的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估和分析，從根本上解決環(huán)境問題，控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的政策源頭。
??????? （三）它是政府轉(zhuǎn)變決策方式、實(shí)行決策科學(xué)化的重要保障
??????? 綜合決策要求改變由決策部門單一決策的思維方式，讓經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境各部門甚至社會(huì)團(tuán)體、公眾在決策過程中廣泛地參與，由個(gè)人決策向群體決策轉(zhuǎn)變，由某部門參與決策向各部門參與決策、轉(zhuǎn)變。綜合決策要從單純依靠領(lǐng)導(dǎo)的明智、才能走向依靠制度的約束和法制的保障。該制度對(duì)國家政府機(jī)關(guān)及其首長的決策方式、決策程序提出了具有法律約束力的明確要求。它使決策更加綜合化、民主化、科學(xué)化。
??????? （四）轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊陌l(fā)展觀
??????? 從單一發(fā)展觀即由國民生產(chǎn)總值（GNP）統(tǒng)帥一切的發(fā)展觀到強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)三維復(fù)合發(fā)展觀。
??????? 傳統(tǒng)的發(fā)展觀念主要是以國民生產(chǎn)總值的增長為主要指標(biāo)，以工業(yè)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)增長。盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，造成了資源的巨大浪費(fèi)，導(dǎo)致了生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染的嚴(yán)重問題。這種發(fā)展觀念導(dǎo)致了決策的失敗或失誤?？沙掷m(xù)發(fā)展的決策觀，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與人口、資源、環(huán)境統(tǒng)籌兼顧，不但要考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮環(huán)境效益和社會(huì)效益。
??????? （五）環(huán)境與發(fā)展綜合決策它標(biāo)志著政府決策由社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單維價(jià)值取向決策向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)多維價(jià)值取向決策的轉(zhuǎn)變。
??????? 1978年-2000年我國經(jīng)濟(jì)年均增長9.5%，目前，我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)相當(dāng)大，在世界居第6位。在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“一枝獨(dú)秀”，舉世矚目，但也不能忘記經(jīng)濟(jì)增長背后的沉重的環(huán)境和資源代價(jià)。如果將這個(gè)增長過程中的環(huán)境破壞和資源損耗的損失扣除，得到一個(gè)“絕色國內(nèi)生產(chǎn)總值”（GGDP），真正有效的國內(nèi)生產(chǎn)總值要比現(xiàn)在的數(shù)值減少3.7%左右。
??????? 1995年中國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全部環(huán)境成本（自然資源的耗減，生態(tài)破壞和污染損失）約為2199.38億元，約占中國當(dāng)年GDP的3.7%（國內(nèi)生產(chǎn)凈值NDP的4.2%）。換句話說，1995年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3.7%（NDP的4.2%）是以犧牲自然（資源、環(huán)境）為代價(jià)取得的。
??????? （六）綜合決策有利于資源的優(yōu)化配置
??????? 把有限的資源進(jìn)行合理的分配和科學(xué)地利用，投入到經(jīng)濟(jì)效益佳、社會(huì)效益好、環(huán)境效益良的地方和項(xiàng)目上去。不上資源浪費(fèi)大、環(huán)境污染嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目。
??????? 江澤民同志指出：“綜合決策對(duì)環(huán)境的影響極大。實(shí)行環(huán)境與發(fā)展綜合決策，是落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國策，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的重要措施。為此，要從宏觀管理入手，建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，使之規(guī)范化、科學(xué)化，這是各級(jí)黨委、政府和各有關(guān)部門的共同任務(wù)?！?br /> ??????? （七）綜合決策有利于降低發(fā)展成本
??????? 我國在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過程中，長期實(shí)行的是外延型、粗放型、數(shù)量型的經(jīng)濟(jì)模式，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也付出了自然資源和生態(tài)環(huán)境的巨大代價(jià)。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本高于世界平均值，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。傳統(tǒng)決策中沒有或很少考慮到環(huán)境因素、資源價(jià)值，對(duì)自然資源進(jìn)行掠奪式開發(fā)、利用，無限制的從環(huán)境中掠奪資源和大量向環(huán)境排泄廢棄物，造成了資源的巨大浪費(fèi)和環(huán)境的嚴(yán)重污染，大大增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本。綜合決策考慮到環(huán)境因素、資源價(jià)值，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合利用，有利于降低發(fā)展成本。
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