??????? 三、環(huán)境與發(fā)展綜合決策的適用范圍
??????? 強調(diào)綜合決策和綜合平衡，要求各級政府在進行經(jīng)濟、社會發(fā)展重大決策過程中，必須對環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展加以全面考慮、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學決策。
??????? 1996年8月國務院發(fā)布《關于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定：“各級政府在進行經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大決策中，必須對環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展加以全面考慮、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學決策。在制定區(qū)域開發(fā)和資源開發(fā)、城市發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等宏觀規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、制定產(chǎn)業(yè)政策、進行生產(chǎn)力布局和資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟建設和社會發(fā)展政策和計劃時，應考慮環(huán)境和資源的承載能力?！?br /> ??????? （一）立法上：制定、修改完善環(huán)境與發(fā)展的綜合決策相關的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章及其他規(guī)范性文件應該考慮環(huán)境因素、環(huán)境影響。
??????? 制定有效的法律法規(guī)框架，使環(huán)境與發(fā)展政策成為行動的重要手段。如建議制定《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展綜合決策條例》，或《關于加強環(huán)境與發(fā)展綜合決策的辦法》等。
??????? （二）在制定國民經(jīng)濟、社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、方針上實行綜合決策，把環(huán)境保護和維護生態(tài)平衡納入經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略和總體規(guī)劃中，從宏觀上實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策，全面貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在重大計劃決策中，把環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃之中。
??????? 2000年11月國務院發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》在“建立生態(tài)環(huán)境保護綜合決策機制”中，要求“要把生態(tài)環(huán)境保護和建設規(guī)劃納入各級經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠規(guī)劃和年度計劃，保證各級政府對生態(tài)環(huán)境保護的投入?！币⑸鷳B(tài)環(huán)境保護與建設的審計制度，確保投入與產(chǎn)出的合理性和生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。
??????? 十六大報告指出：“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位，堅持計劃生育、保護環(huán)境和保護資源的基本國策。穩(wěn)定低生育水平。合理開發(fā)和節(jié)約使用各種自然資源。抓緊解決部分地區(qū)水資源短缺問題，興建南水北調(diào)工程。實施海洋開發(fā)，搞好國土資源綜合整治。樹立全民環(huán)保意識，搞好生態(tài)保護和建設。”
??????? （三）在政策、規(guī)劃和管理的各個層次上對環(huán)境與發(fā)展問題進行綜合決策
??????? 制定政策、規(guī)劃和管理的各個層次，對中央政府來講，應根據(jù)本國的國情和規(guī)劃能力，制定全面、科學、可行的規(guī)劃，將環(huán)境資源工作作為國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個戰(zhàn)略問題和重要任務，加強國家計劃的宏觀調(diào)控，制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)平衡、引導和約束功能。
??????? 《中國21世紀議程》指出：“我國現(xiàn)有的發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃和管理機制難以滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，需要在制定總體發(fā)展戰(zhàn)略、目標和采取重大行動中，充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會、生態(tài)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！?br /> ??????? （四）編制國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市化規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設、流域規(guī)劃等實行綜合決策。例如，編制城市總體規(guī)劃，調(diào)整城市功能布局。依據(jù)《環(huán)境保護法》第22條規(guī)定：“制定城市規(guī)劃，應當確定保護改善環(huán)境的目標和任務。”《城市規(guī)劃法》規(guī)定，在編制城市總體規(guī)劃時，把保護和改善城市生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害等環(huán)境保護內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃。許多城市根據(jù)總體規(guī)劃的要求，在老區(qū)改造和新區(qū)開發(fā)中，按照城市功能分區(qū)，調(diào)整工業(yè)布局，加大工業(yè)污染防治力度，改變工廠和居民混雜狀況，從生產(chǎn)和生活兩個方面控制城市環(huán)境污染，建成一大批布局合理、社會服務功能齊全的住宅小區(qū)。
??????? （五）在制定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、牧業(yè)、交通、旅游、能源、城鄉(xiāng)建設等部門或?qū)ｍ椧?guī)劃、計劃、辦法中貫徹綜合決策。
??????? （六）在制定產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大經(jīng)濟、技術政策中實行綜合決策。在制定產(chǎn)業(yè)政策和進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時，要把各種產(chǎn)業(yè)、各種產(chǎn)品的資源消耗和環(huán)境影響作為重要的因素考慮，發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導型和資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)。
??????? （七）在開展對外經(jīng)濟技術合作、引進外資的重大項目時實行綜合決策
??????? （八）可能對環(huán)境發(fā)展有重大影響的其他決策。如推廣重大新技術、新能源、新材料、新產(chǎn)品、發(fā)展核電等對環(huán)境有重大的重大事項。重大基礎設施建設、新建、改建、擴建重大對環(huán)境有影響的項目。
??????? 2002年6月通過，2003年1月施行的我國《清潔生產(chǎn)促進法》第18條規(guī)定：新建、改建和擴建項目應該進行環(huán)境影響評價，對原料使用、資源、消耗、資源綜合利用以主污染物產(chǎn)生與處置等進行分析論證，優(yōu)先采用資源利用率高以及污染物產(chǎn)生量少的清潔生產(chǎn)技術、工藝和設備。
??????? 在決策中，使用有效的經(jīng)濟手段，促進環(huán)境與發(fā)展相協(xié)調(diào)。合理定價資源，建立環(huán)境與經(jīng)濟綜合核算制度，將環(huán)境和自然資源納入國民經(jīng)濟核算體系，征收環(huán)境稅費、資源補償費、排污收費，要將環(huán)境成本納入各項經(jīng)濟分析決策過程，使有關統(tǒng)計指標和價格反映經(jīng)濟活動所造成的資源和環(huán)境價值，以便綜合反映發(fā)展的可持續(xù)性。改變過去無償使用環(huán)境并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會的做法。
??????? 要擴展和完善現(xiàn)行的國民經(jīng)濟核算體系，以便在國民經(jīng)濟中綜合考慮環(huán)境與社會因素等。在決策要使經(jīng)濟政策要與環(huán)境政策相協(xié)調(diào)，應將環(huán)境社會效益納入經(jīng)濟活動的成本-效益的評估之中。經(jīng)濟發(fā)展部門應充分考慮到社會環(huán)境成本。在評估經(jīng)濟成就、政績時，應考慮付出的環(huán)境和資源的代價。要從激勵機制與約束機制上解決“短期經(jīng)濟行為?！?br /> ??????? 在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展指導方針中“堅持經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！备叨戎匾暼丝凇①Y源、生態(tài)和環(huán)境問題，抓緊解決好糧食、水、石油等戰(zhàn)略資源問題，把貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提高到一個新水平。
??????? 我國近年來在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃、遠景目標時，考慮到環(huán)境因素確立了環(huán)境目標。例如，2001年3月15日九屆人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃》中，提出了未來五年（2001-2005年）我國經(jīng)濟和社會發(fā)展一系列預期目標。綱要提出了可持續(xù)發(fā)展的主要預期目標，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到遏制，“十五”期間森林覆蓋率從“九五”的16.6%提高到18.2%，城市綠化率提高到35%.城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量改善，主要污染物排放總量比2000年減少10%.資源節(jié)約和保護取得明顯成效。實現(xiàn)再造碧水藍天，改善生態(tài)環(huán)境的美好理想。十五期間計劃環(huán)保投入占GDP（國民生產(chǎn)總值）的1.3%比“九五”提高0.27%.
??????? “十五”國家環(huán)境保護目標：到2005年，環(huán)境污染狀況有所減輕，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到初步遏制，城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量特別是大中城市和重點地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善。
??????? 《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》確立了我國環(huán)保目標：到2000年力爭使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。2010年，基本改變環(huán)境惡化的狀況，城鄉(xiāng)環(huán)境比較明顯的改變。
??????? 四、我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策的現(xiàn)狀
??????? （一）我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策的戰(zhàn)略與政策
??????? 在1949-1982年的31年中，我國實行了五個五年計劃，但都沒有把環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中。從1982年開始，我國第一次把環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中，環(huán)境投入被納入計劃工作中，投入越來越高，越來越受到國家重視。
??????? 在1992年環(huán)發(fā)大會之后一個月內(nèi)，中國政府發(fā)布了《中國環(huán)境問題十大對策》，明確提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推行經(jīng)濟建設與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，開展城市環(huán)境綜合整治，運用經(jīng)濟手段保護環(huán)境等十大對策。
??????? 1994年《中國21世紀議程》第二章“中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與對策”強調(diào)：“建立有利于可持續(xù)發(fā)展的綜合決策機制。調(diào)整現(xiàn)有政府部門的職能，加強部門間的廣泛協(xié)商和合作，建立協(xié)調(diào)的管理運行機制和反饋機制，使各部之間采取協(xié)調(diào)一致的行動，必要時建立新的組織協(xié)機構(gòu)，以保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)?！薄秶鴦赵宏P于環(huán)境保護若干問題的決策》（1996年8月3日）強調(diào)，國務院有關部門在“經(jīng)濟和社會綜合決策時，必須考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益，進行環(huán)境影響論證?！?br /> ??????? 中共中央《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出：“政府管理經(jīng)濟的職能，
你正在瀏覽的生命環(huán)境論文是探討我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策 主要是制訂和執(zhí)行宏觀政策，搞好基礎設施建設，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)國家的經(jīng)濟社會發(fā)展目標?！?br /> ??????? 為了貫徹實施中國環(huán)境問題十大對策，和《中國21世紀議程》，1994年，國家環(huán)保局主持制定了《中國環(huán)境保護21世紀議程》，它強調(diào)了經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，努力將環(huán)境政策與經(jīng)濟發(fā)展政策和社會發(fā)展政策協(xié)調(diào)起來。提出的第一個行動方案是“堅持經(jīng)濟建設與環(huán)境保護協(xié)調(diào)，是中國發(fā)展發(fā)展經(jīng)濟、保護環(huán)境的基本方?！贝恕董h(huán)保議程》十分重視綜合決策問題，并且提出了比較系統(tǒng)的環(huán)保管理政策、環(huán)保經(jīng)濟政策、環(huán)保技術政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策以及環(huán)保國際合作政策等。這絕不單是環(huán)保部門的政策，必須要強化綜合決策的機制，做到：（1）把和環(huán)境與發(fā)展相關的政策的制定與執(zhí)行放到國家和地區(qū)機構(gòu)的關鍵部位中去。環(huán)境政策必須滲透到國家計劃部門、經(jīng)濟部門、社會發(fā)展部門和科技教育等部門之中，要讓國家機構(gòu)的關鍵部位直接承擔環(huán)境政策的責任與義務。（2）強化機構(gòu)之間的橫向聯(lián)系，鞏固體制改革的成果，進一步改變部門分割式的機構(gòu)設置格局。認識到“我們面臨的許多環(huán)境與發(fā)展問題都源于部門間職責的分割?！保ā段覀児餐奈磥怼罚?br /> ??????? 1996年國務院批準的《國家環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》把科教興國和可持續(xù)發(fā)展列為國家兩大發(fā)展戰(zhàn)略，提出，“完善環(huán)境影響評價制度，從單個建設項目的環(huán)境影響評價，向?qū)Ω黜椯Y源開發(fā)活動，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設和重大經(jīng)濟決策的環(huán)境影響拓展?！睒酥局鴱?996年開始，我國將拋棄傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略，走可持續(xù)發(fā)展之路，追求經(jīng)濟與環(huán)境“雙贏”的目標。
??????? 1996年國務院關于《環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定了“在經(jīng)濟和社會綜合決策時，必須考慮經(jīng)濟、社會與環(huán)境效益，進行環(huán)境影響論證?！薄暗胤礁骷壢嗣裾畬Ρ据爡^(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，實行環(huán)境質(zhì)量行政領導負責制。要根據(jù)上述目標，制訂本轄區(qū)切實控制主要污染物排放量、改善環(huán)境質(zhì)量的具體目標和措施，并報上級人民政府備案。”“地方各級人民政府及其主要領導人要依法履行環(huán)境保護的職責，堅決執(zhí)行環(huán)境保護法律、法規(guī)和政策。要將轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量作為考核政府主要領導人工作的重要內(nèi)容。”“各級人民政府要把環(huán)境保護工作擺上重要議事日程，定期研究和及時解決環(huán)境保護問題，并形成制度。”
??????? 按該《決定》和1996年9月經(jīng)國務院同意，環(huán)保局發(fā)布的《關于貫徹有關問題的通知》所規(guī)定，作出對嚴重污染的“十五小”予以取締、關閉或責令停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)的“關、停、禁、轉(zhuǎn)、改”的規(guī)定。為迅速有效控制污染的加劇和蔓延，采取了超常規(guī)的急風暴雨式的大規(guī)模的行政強制行動。表明了我國政府保護改善環(huán)境的決心。
??????? 江澤民主席在1998年3月15日中央計劃生育和環(huán)境保護座談會上的講話強調(diào)：“建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度?！薄皩^(qū)域和資源開發(fā)，要進行環(huán)境論證，建立有效的環(huán)境管理程序，使環(huán)境與發(fā)展綜合決策科學化、規(guī)范化?！?br /> ??????? 1998年國家環(huán)?？偩謱⒔h(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、監(jiān)督和共管、環(huán)保投入、公眾參與等4項制度列入《全國環(huán)境保護工作（1998-2002）綱要》。1999年，黨中央和國務院提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，強調(diào)把加強生態(tài)建設和環(huán)境保護作為西部大開發(fā)的根本點和切入點，把生態(tài)建設和環(huán)境保護放在首位，堅持預防為主、保護優(yōu)先的方針。強調(diào)西部開發(fā)要吸取東部沿海地區(qū)的經(jīng)驗教訓，一開始就要高起點，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，走可持續(xù)發(fā)展的道路。1999年10月，第二屆環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會第三次會議通過了包括實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策等多方面的內(nèi)容。2000年，中共十五屆五中全會通過“十五”計劃建議，把加強人口和資源管理、重視生態(tài)建設和環(huán)境保護列為必須著重研究和解決的一個重大戰(zhàn)略問題；國務院2000年11月發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》“建立經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護綜合決策機制。各地抓緊編制生態(tài)功能區(qū)劃，指導自然資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局，推動經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。制定重大經(jīng)濟技術政策。社會發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展計劃時，應該依據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃，充分考慮生態(tài)環(huán)境問題?！?br /> ??????? 2001年，全國人大常委會批準《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，提出要把改善生態(tài)、保護環(huán)境作為經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。
??????? 2001年《國家環(huán)境保護“十五”計劃》強調(diào)，“建立綜合決策機制，促進環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展”，“進一步建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，處理好經(jīng)濟建設與人口、資源、環(huán)境之間的關系，完善和強化環(huán)境保護規(guī)劃和實施體系，探索開展對重大經(jīng)濟和技術政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟和流域開發(fā)計劃的環(huán)境影響評價，使綜合決策作到規(guī)范化、制度化。逐步開展重大環(huán)境政策、規(guī)劃和法規(guī)的社會經(jīng)濟影響評價，提高環(huán)境政策的社會經(jīng)濟效率。開展環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失及環(huán)境保護投資效益的統(tǒng)計與分析，進行環(huán)境資源與經(jīng)濟綜合核算試點，深入研究和試行可持續(xù)發(fā)展指標體系。理順環(huán)境管理體制，強化環(huán)保工作的統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管。完善部門協(xié)調(diào)機制，加強部際聯(lián)席會議作用，協(xié)調(diào)解決地區(qū)、流域間重大環(huán)境問題，審議重大環(huán)境政策等重要事項?！?br /> ??????? 逐步開展重大環(huán)境政策、規(guī)劃和法規(guī)的社會經(jīng)濟影響評價，提高環(huán)境政策的社會經(jīng)濟效率。開展環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失及環(huán)境保護投資效益的統(tǒng)計與分析，進行環(huán)境資源與經(jīng)濟綜合核算試點，深入研究和試行可持續(xù)發(fā)展指標體系。