2000年11月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布《煤礦安全監(jiān)察條例》以后，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局為了規(guī)范煤礦安全行政執(zhí)法工作，先后分三批制定了22種煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法文書(shū)式樣。2002年6月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》后，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）在煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法文書(shū)的基礎(chǔ)上，又制定了22種安全生產(chǎn)監(jiān)督管理行政執(zhí)法文書(shū)式樣。這些行政執(zhí)法文書(shū)在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法方面，發(fā)揮了重要的作用。但是，也有一些同志對(duì)行政執(zhí)法文書(shū)的法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，不愿使用或者不會(huì)使用，有的因未使用執(zhí)法文書(shū)或者錯(cuò)誤地使用執(zhí)法文書(shū)，導(dǎo)致行政違法，在行政訴訟中敗訴。所以，有必要從法律上全面認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法文書(shū)的法律性質(zhì)及其作用，使其服務(wù)于安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作。

行政執(zhí)法文書(shū)是行政執(zhí)法程序的要件

行政執(zhí)法文書(shū)的法律性質(zhì)，集中體現(xiàn)在它的法律屬性、在行政執(zhí)法程序中的地位和強(qiáng)制執(zhí)行效力三個(gè)方面。

行政執(zhí)法文書(shū)是法律文書(shū)

行政執(zhí)法文書(shū)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法定的授權(quán)、依照一定程序制定的、用于行政管理和行政處罰的書(shū)面的文本和格式，它是行政執(zhí)法活動(dòng)的書(shū)面形式。行政執(zhí)法文書(shū)必須由具有行政執(zhí)法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定，而且要符合法定的要求，具有規(guī)范的格式。任何其他機(jī)關(guān)和個(gè)人均無(wú)權(quán)制定行政執(zhí)法文書(shū)。有人認(rèn)為制定種類(lèi)繁多的行政執(zhí)法文書(shū)是形式主義。不錯(cuò)，行政執(zhí)法文書(shū)的確是形式，但它是必要的形式，是法定的形式。形式反映內(nèi)容，內(nèi)容決定形式。行政執(zhí)法文書(shū)體現(xiàn)的是國(guó)家行政權(quán)力的權(quán)威性和不可抗拒性，體現(xiàn)的是法律規(guī)范的強(qiáng)制性，體現(xiàn)的是行政執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)程序。法律的實(shí)施要求通過(guò)一定的規(guī)范化形式加以表達(dá)、傳遞，行政執(zhí)法文書(shū)就是法律實(shí)施的載體。

行政執(zhí)法文書(shū)是行政執(zhí)法程序的重要組成部分

實(shí)施行政執(zhí)法必須遵守嚴(yán)格的法律程序。行政執(zhí)法程序包括法律實(shí)施過(guò)程中所需要的各種必要的文書(shū)，通過(guò)這些文書(shū)下達(dá)行政執(zhí)法的指令、要求和決定。譬如，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)分工作人員在企業(yè)的生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)安全設(shè)施不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，有權(quán)依法責(zé)令立即停止作業(yè)，而這種命令必須以書(shū)面的形式下達(dá)。如果工作人員口頭下達(dá)指令，則不具有法律效力，這就是人們常講的“空口無(wú)憑”。因?yàn)橐詴?shū)面形式下達(dá)立即停止作業(yè)的指令，是行政執(zhí)法程序的要求。行政執(zhí)法程序和執(zhí)法文書(shū)看似繁瑣，實(shí)際上它是規(guī)范行政執(zhí)法，保證依法行政的重要措施。

行政執(zhí)法文書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力

行政執(zhí)法文書(shū)與其他文書(shū)的最大區(qū)別，是它表達(dá)了國(guó)家意志，即統(tǒng)治階級(jí)的意志。法律的主要功能是以國(guó)家機(jī)器為后盾、保證依法制定的行為規(guī)則的強(qiáng)制實(shí)施，這種強(qiáng)制力通過(guò)行政執(zhí)法文書(shū)的形式表現(xiàn)出來(lái)，對(duì)違法者具有拘束力。也就是說(shuō)，行政執(zhí)法文書(shū)代表了法律、代表了政府的意志、代表了人民的利益。行政執(zhí)法文書(shū)一旦下達(dá)，即產(chǎn)生法律效力，違法者必須服從和執(zhí)行，不得違抗。

行政執(zhí)法文書(shū)是實(shí)施監(jiān)督管理的必要形式

行政管理由過(guò)去的“長(zhǎng)官”指示到現(xiàn)在的使用執(zhí)法文書(shū)，是行政管理方式由人治向法治的轉(zhuǎn)變。對(duì)安全生產(chǎn)違法者采用行政執(zhí)法文書(shū)實(shí)施監(jiān)管和處罰，是依法行政、規(guī)范政府行政行為的必要形式。

采用行政執(zhí)法文書(shū)是改變行政管理方式的需要

過(guò)去下達(dá)監(jiān)管和執(zhí)法指令，常用口頭形式，領(lǐng)導(dǎo)或者執(zhí)法人員“動(dòng)口不動(dòng)筆”。現(xiàn)在則不然，一則被執(zhí)法者要求執(zhí)法者必須出具行政執(zhí)法文書(shū)，二則執(zhí)法者要主動(dòng)下達(dá)執(zhí)法文書(shū)。規(guī)范行政執(zhí)法不但要求執(zhí)法者必須正確地、適當(dāng)?shù)剡m用法律，而且要求執(zhí)法者必須采用法定的形式，該下達(dá)執(zhí)法文書(shū)的必須下達(dá)。行政執(zhí)法文書(shū)不再是可有可無(wú)的“擺設(shè)”、“形式”，而是行政執(zhí)法的必要程序，既不能省略也不能簡(jiǎn)化。

行政執(zhí)法文書(shū)的種類(lèi)和用途

行政執(zhí)法文書(shū)必須符合行政執(zhí)法程序的要求，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法規(guī)定統(tǒng)一的式樣。根據(jù)行政執(zhí)法工作的需要，以用途劃分，行政執(zhí)法文書(shū)可以分為行政強(qiáng)制措施文書(shū)、行政處罰文書(shū)、行政執(zhí)法筆錄文書(shū)、行政執(zhí)法函件文書(shū)和行政執(zhí)法檔案文書(shū)等五種。行政強(qiáng)制措施文書(shū)包括決定采取行政強(qiáng)制措施的命令、決定、意見(jiàn)等文書(shū)，一般多在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)使用。行政處罰文書(shū)是作出行政處罰決定的文書(shū)，只限于實(shí)施行政處罰時(shí)使用。行政執(zhí)法筆錄文書(shū)主要是行政執(zhí)法人員實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證、核實(shí)情況或者申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)所使用的書(shū)面筆錄。行政執(zhí)法函件文書(shū)是指?jìng)鬟f行政執(zhí)法的告知、移送、建議、回執(zhí)等信息的文書(shū)。行政執(zhí)法檔案文書(shū)是行政執(zhí)法立卷建檔所需要的文書(shū)。

行政執(zhí)法文書(shū)是行政執(zhí)法的重要憑證

行政執(zhí)法文書(shū)作為行政執(zhí)法的主要載體，它是記錄行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的書(shū)面憑證?！栋踩a(chǎn)法》、《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》賦予安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)很多監(jiān)督管理和行政處罰的職權(quán)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)履行法定職責(zé)，多以行政執(zhí)法文書(shū)的形式體現(xiàn)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，檢查安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)是否履行和正確履行了法定職責(zé)，往往要通過(guò)行政執(zhí)法文書(shū)加以驗(yàn)證。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)所做的行政執(zhí)法工作，經(jīng)常通過(guò)行政執(zhí)法文書(shū)來(lái)反映。尤其當(dāng)界定行政執(zhí)法責(zé)任的時(shí)候，行政執(zhí)法文書(shū)是最重要的執(zhí)法憑證。如果應(yīng)當(dāng)使用行政執(zhí)法文書(shū)的沒(méi)有使用，那么就不能證明安全生產(chǎn)監(jiān)督人員盡職盡責(zé)，難免累及失職、瀆職之嫌。

行政執(zhí)法文書(shū)具有法定的證據(jù)效力

平時(shí)似乎看不出行政執(zhí)法文書(shū)有何作用，但在行政執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)臅r(shí)候，正確地使用行政執(zhí)法文書(shū)顯得格外重要。它的重要之處，就是在行政執(zhí)法糾紛中具有法律的證明力。

行政復(fù)議中的行政執(zhí)法文書(shū)

當(dāng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)作出行政處罰決定以后，當(dāng)事人如果認(rèn)為其具體行政行為不合法或者不適當(dāng)，有權(quán)依照《行政復(fù)議法》向作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。上一級(jí)行政機(jī)關(guān)在審查作出行政處罰決定的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的行政處罰認(rèn)定的違法事實(shí)是否屬實(shí)、行政處罰的依據(jù)是否正確、行政處罰的適用是否適當(dāng)?shù)闹饕獞{據(jù)，就是行政執(zhí)法文書(shū)。如果行政執(zhí)法文書(shū)完整齊全、填寫(xiě)規(guī)范、適用法律正確適當(dāng)，則可能決定維持；否則，則可能予以糾正。

行政訴訟中的行政執(zhí)法文書(shū)

如果當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定仍有異議，可以依照《行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟。人民法院審理行政訴訟案件，也要查閱有關(guān)行政執(zhí)法文書(shū)。如果行政執(zhí)法文書(shū)真實(shí)有效，則可能裁判維持；否則，可能裁判撤銷(xiāo)或者責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法作出具體行政行為，作出行政處罰和行政復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)就會(huì)敗訴。

行政賠償中的行政執(zhí)法文書(shū)

如果在行政訴訟中認(rèn)定作出行政處罰的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)違法行政給當(dāng)事人造成損害，人民法院作出行政賠償裁判的重要證據(jù)，可能是行政執(zhí)法文書(shū)。沒(méi)有使用行政執(zhí)法文書(shū)或者使用不當(dāng)，人民法院就可以認(rèn)定作為行政處罰機(jī)關(guān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)違法，而裁判其承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

正確地使用行政執(zhí)法文書(shū)

行政執(zhí)法文書(shū)有規(guī)范的格式、內(nèi)容和填寫(xiě)要求，應(yīng)當(dāng)正確地使用。它對(duì)于保證行政機(jī)關(guān)工作人員依法辦事、培養(yǎng)守法意識(shí)、學(xué)會(huì)規(guī)范執(zhí)法，保證法律實(shí)施的嚴(yán)肅性、公正性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，具有重要作用。正確地使用行政執(zhí)法文書(shū)，是對(duì)行政執(zhí)法人員的基本要求。

格式規(guī)范

行政執(zhí)法文書(shū)有固定的格式，必須按照要求逐項(xiàng)填寫(xiě)，不得隨意改動(dòng)和減項(xiàng)留空。行政執(zhí)法文書(shū)的填寫(xiě)不符合要求，必然影響行政執(zhí)法的準(zhǔn)確性、客觀性。譬如，對(duì)違法行為人的違法事實(shí)要如實(shí)記錄，所違反的法律條文和作出處罰的法律依據(jù)都要載明，做到準(zhǔn)確無(wú)誤。

使用得當(dāng)

針對(duì)不同的執(zhí)法對(duì)象和不同的違法行為，應(yīng)當(dāng)使用相應(yīng)的行政執(zhí)法文書(shū)，不能張冠李戴，隨意亂用。行政執(zhí)法文書(shū)使用不當(dāng)，會(huì)構(gòu)成行政違法，在行政復(fù)議或者行政訴訟中將要處于被動(dòng)違法的境地。實(shí)踐中最容易混淆使用的，是行政強(qiáng)制措施文書(shū)與行政處罰文書(shū)。

填寫(xiě)準(zhǔn)確

行政執(zhí)法文書(shū)填寫(xiě)的事項(xiàng)和內(nèi)容十分嚴(yán)格，執(zhí)法人員填寫(xiě)的字跡應(yīng)當(dāng)工整清楚，不得涂抹。該加蓋公章、需由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名的，不能出現(xiàn)遺漏和錯(cuò)誤。

建檔保管

行政執(zhí)法文書(shū)屬于法定的檔案資料，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一建立檔案，妥善保存，防止丟失、損毀，保存一定的年限，并有嚴(yán)格的調(diào)閱制度。(石少華)