摘 要：介紹國(guó)內(nèi)外天然氣長(zhǎng)輸管道的監(jiān)管現(xiàn)狀，分析國(guó)內(nèi)在天然氣長(zhǎng)輸管道監(jiān)管方面存在的問題，提出以安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范天然氣長(zhǎng)輸管道監(jiān)管工作。
關(guān)鍵詞：天然氣長(zhǎng)輸管道； 安全監(jiān)管； 安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化
Normalizing Regulation of Natural Gas Long-distance Transmission Pipeline by Safety Production Standardization
Abstract：The regulatory status of natural gas long-distance transmission pipeline at home and abroad is introduced．The problems of the domestic regulation of natural gas long-distance gas transmission pipeline are analyzed．It is put forward that the regulation of natural gas long-distance transmission pipeline is norrealized by safety production standardization．
Keywords：natural gas long-distance transmission pipeline；safety regulation；safety production standardization
1 概述
天然氣是世界公認(rèn)的清潔能源，天然氣長(zhǎng)輸管道是供應(yīng)天然氣的主動(dòng)脈，為下游城鎮(zhèn)燃?xì)鈶?yīng)用提供源源不斷的氣源。改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)高度重視天然氣的推廣利用，并將天然氣長(zhǎng)輸管道納入全國(guó)能源戰(zhàn)略布局予以統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。20世紀(jì)60年代，我國(guó)開始建設(shè)天然氣長(zhǎng)輸管道。2000年左右，隨著柴達(dá)木、陜甘寧、塔里木和四川天然氣的勘探開發(fā)，先后建設(shè)了陜京、鄯烏、忠武、澀寧蘭、西氣東輸和西氣東輸二線等一批天然氣長(zhǎng)輸管道。在天然氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)之初，僅側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)的技術(shù)監(jiān)管，缺乏對(duì)投產(chǎn)后運(yùn)行期的監(jiān)管。近年來，我國(guó)天然氣需求高速增長(zhǎng)，各地區(qū)城市化程度日益提高，天然氣長(zhǎng)輸管道與城市發(fā)展之間的矛盾開始凸顯，國(guó)家對(duì)天然氣長(zhǎng)輸管道的法律法規(guī)及政策愈加明確，亦開始重視對(duì)天然氣長(zhǎng)輸管道運(yùn)行的安全監(jiān)管。
2 國(guó)外監(jiān)管現(xiàn)狀
①美國(guó)
美國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展已逾100年，發(fā)展速度較快、市場(chǎng)較成熟，天然氣行業(yè)是當(dāng)今美國(guó)能源的支柱產(chǎn)業(yè)之一。美國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展成熟表現(xiàn)在兩方面，一是技術(shù)先進(jìn)、資源充足、建設(shè)起點(diǎn)高，即硬件設(shè)施體現(xiàn)出較高的水平；二是相關(guān)法律法規(guī)較健全，很好地引導(dǎo)了天然氣的健康、持續(xù)發(fā)展。
20世紀(jì)80年代，為加大天然氣管道保護(hù)力度，美國(guó)頒布實(shí)施了《管道安全法》，進(jìn)入21世紀(jì)后，又頒布實(shí)施了《管道安全改進(jìn)法》和《天然氣管道完整性管理?xiàng)l例》。這些法律法規(guī)的頒布，旨在進(jìn)一步確保國(guó)家天然氣管網(wǎng)的安全，進(jìn)一步闡明管道作業(yè)者的資格認(rèn)證和管道完整性管理的概念。
美國(guó)非常強(qiáng)調(diào)對(duì)天然氣長(zhǎng)輸管道的實(shí)時(shí)安全評(píng)價(jià)，為了滿足管道完整性檢查和維護(hù)的需要，美國(guó)管道行業(yè)實(shí)行了風(fēng)險(xiǎn)管理制度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確和科學(xué)地識(shí)別、評(píng)價(jià)及有效管理，將危害降低至可以接受的最低水平。
②新西蘭
新西蘭天然氣行業(yè)管理的模式較為特別，采取“企業(yè)負(fù)責(zé)、政府指導(dǎo)監(jiān)督、社會(huì)組織檢查”的模式。新西蘭燃?xì)庑袠I(yè)協(xié)會(huì)(簡(jiǎn)稱GANZ)是新西蘭燃?xì)忸I(lǐng)域的主要行業(yè)社會(huì)組織，《天然氣法》授予了GANZ很多權(quán)利，包括帶制定行業(yè)安全規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督天然氣企業(yè)實(shí)施。在HSE(安全、健康、環(huán)保)方面，所有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)、施工企業(yè)、燃具生產(chǎn)及安裝維護(hù)企業(yè)，應(yīng)通過建立完善的安全生產(chǎn)管理體系，落實(shí)企業(yè)主體安全責(zé)任，確保企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為、管理行為等符合法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求。政府和GANZ則通過對(duì)企業(yè)安全管理情況的檢查和評(píng)估，確保企業(yè)行為不對(duì)公共安全、市民健康和消費(fèi)者利益造成危害。
③歐盟
歐盟天然氣監(jiān)管模式特點(diǎn)非常突出，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行比較獨(dú)立，監(jiān)管職責(zé)比較統(tǒng)一，監(jiān)管方針和制度非常明確，有非常強(qiáng)大的專職監(jiān)管力量，監(jiān)管部門有特定和不受外界制約的行政處罰權(quán)。項(xiàng)目審查、管道輸送價(jià)格、資源能源保護(hù)、服務(wù)水平、信息化技術(shù)發(fā)展、HSE是監(jiān)管重點(diǎn)。歐盟比較推崇有代表性的英國(guó)天然氣監(jiān)管模式。英國(guó)政府下設(shè)的貿(mào)易和工業(yè)部，是英國(guó)的能源主管部門，貿(mào)易和工業(yè)部下設(shè)七個(gè)執(zhí)行局，負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作。為加強(qiáng)天然氣氣源及下游用氣的協(xié)調(diào)發(fā)展，l986年，英國(guó)議會(huì)通過了《天然氣法》，該法明確了英國(guó)天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。
3 國(guó)內(nèi)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的閹題
一直以來，我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)管理基本上限于城市燃?xì)猓鞴懿块T對(duì)城市燃?xì)獾谋O(jiān)管亦形成了較為成熟的監(jiān)管體系。天然氣接收站、長(zhǎng)輸管道屬天然氣上游，屬于石油天然氣行業(yè)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由石油天然氣主管部門或經(jīng)貿(mào)部門進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》，國(guó)家和省能源部門是石油天然氣管道保護(hù)工作的主管部門。同時(shí)，國(guó)家安全生產(chǎn)管理遵循“屬地管理、條塊結(jié)合、綜合治理”的工作原則。此外，隨著天然氣上游氣源項(xiàng)目、輸氣管道部分與城市燃?xì)獾母叨热诤?、協(xié)調(diào)發(fā)展，客觀上也要求地方政府必須建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行綜合管理，統(tǒng)籌輸配調(diào)度、安全儲(chǔ)備、管線設(shè)施保護(hù)和應(yīng)急搶險(xiǎn)工作。因此，為適應(yīng)安全生產(chǎn)的需要，各省市逐步明確由地方燃?xì)庵鞴懿块T作為天然氣長(zhǎng)輸管道的監(jiān)管部門。但是，地方燃?xì)庵鞴懿块T監(jiān)管城市燃?xì)獾拇胧┎⒉荒芎芎玫貞?yīng)用于監(jiān)管天然氣接收站及長(zhǎng)輸管道，因?yàn)樘烊粴忾L(zhǎng)輸管道與城市燃?xì)夤艿来嬖诤芏嗖煌?，主要有以下幾方面?/div>
一是建設(shè)行政主管部門未參與天然氣長(zhǎng)輸管道的前期建設(shè)。天然氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)項(xiàng)目均屬于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，由國(guó)家發(fā)改委立項(xiàng)，整個(gè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、質(zhì)量安全監(jiān)管等過程均由石油化工系統(tǒng)組織實(shí)施，地方燃?xì)庵鞴懿块T難以介入建設(shè)過程的監(jiān)督。二是上游天然氣生產(chǎn)、儲(chǔ)存、輸配環(huán)節(jié)的工藝技術(shù)比城市燃?xì)飧訌?fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)要求更高。三是天然氣長(zhǎng)輸管道與城市燃?xì)夤艿肋m用法律不同，兩者的法律體系既有交叉，又有較大區(qū)別。四是缺乏天然氣長(zhǎng)輸管道運(yùn)行相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。地方燃?xì)庵鞴懿块T對(duì)天然氣長(zhǎng)輸管道的監(jiān)管茫然不知所措，未形成明確的工作機(jī)制。
天然氣長(zhǎng)輸管道的技術(shù)系統(tǒng)較為復(fù)雜，涉及上游氣源、接收站、輸氣廠站、管道及下游用戶[1]，任何一處出現(xiàn)問題都將影響整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行，因此我國(guó)一直高度重視天然氣管道的安全性。但是，我國(guó)在天然氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)之初，僅僅是側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)的技術(shù)監(jiān)管[2]，而缺乏對(duì)投產(chǎn)后運(yùn)行期的監(jiān)管。我國(guó)各省市的天然氣長(zhǎng)輸管道主管部門或是發(fā)展改革部門，或是安全生產(chǎn)監(jiān)管部門。對(duì)這些部門而言，天然氣長(zhǎng)輸管道的監(jiān)管是新生事物，尚未建立對(duì)天然氣長(zhǎng)輸管道的監(jiān)管體系，目前仍采用較傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)監(jiān)督方式。
我國(guó)天然氣長(zhǎng)輸管道安全監(jiān)管存在的主要問題是監(jiān)管方式比較粗放和傳統(tǒng)，效果一般。監(jiān)管方式以現(xiàn)場(chǎng)檢查為主，監(jiān)管工作缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和計(jì)劃性，具有較大的隨意性，主要依靠加大檢查規(guī)模和提高頻率來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，無法形成有效的監(jiān)管閉環(huán)管理體系；缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，主觀色彩濃厚；對(duì)于資源的消耗缺乏認(rèn)真分析和論證，容易造成人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間的浪費(fèi)；缺乏具體的目標(biāo)和措施，一般是“應(yīng)景式”抓落實(shí)，受各種因素影響較大，時(shí)間到即任務(wù)完；不重視深入、具體的研究，憑想像制定政策和措施，解決問題的辦法針對(duì)性不強(qiáng)[3]。
4 安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化用于長(zhǎng)輸管道監(jiān)管
國(guó)家正致力于推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范自身安全生產(chǎn)行為，提高安全生產(chǎn)水平，加強(qiáng)企業(yè)安全基礎(chǔ)管理，有效防范和堅(jiān)決遏制重特大事故發(fā)生。筆者認(rèn)為，可以通過開展企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、量化安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，使企業(yè)和政府部門在安全生產(chǎn)工作目標(biāo)、方式等方面統(tǒng)一意見，從而使安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作成為實(shí)現(xiàn)天然氣長(zhǎng)輸管道安全評(píng)估的有效途徑。
①建立明確、規(guī)范的安全管理體系
天然氣長(zhǎng)輸管道的監(jiān)管應(yīng)以法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)律法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合管道燃?xì)?天然氣)企業(yè)自身特點(diǎn)，梳理總結(jié)相關(guān)內(nèi)容。其主要內(nèi)容應(yīng)以危險(xiǎn)、有害因素辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，樹立任何事故都是可以預(yù)防的理念，明確和規(guī)范企業(yè)部門間和崗位間的管理程序和方式，夯實(shí)安全管理基礎(chǔ)；通過強(qiáng)化全員、全過程、全方位的安全管理模式，實(shí)現(xiàn)安全管理信息的交流和溝通，逐步建立內(nèi)容明確、職責(zé)清晰、管理規(guī)范、考評(píng)體系完整的安全管理體系。
②實(shí)現(xiàn)安全管理重點(diǎn)突出
針對(duì)管道燃?xì)?天然氣)企業(yè)的實(shí)際情況，將管道和廠站作為核心要素，重點(diǎn)提出管理要求，從而引導(dǎo)管道燃?xì)?天然氣)企業(yè)加強(qiáng)對(duì)管道和廠站的安全管理，實(shí)現(xiàn)安全管理重點(diǎn)突出，確保管道運(yùn)行安全及廠站生產(chǎn)安全。
③實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)循環(huán)管理
管道燃?xì)?天然氣)企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理、安全檢查和隱患治理、管道及廠站管理等標(biāo)準(zhǔn)化管理要素方面，應(yīng)采用國(guó)際通用的自我檢查、自我糾錯(cuò)、自我完善的動(dòng)態(tài)循環(huán)管理模式。企業(yè)通過安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，對(duì)安全管理各項(xiàng)工作進(jìn)行檢查和評(píng)定，發(fā)現(xiàn)問題，找出差距，提出完善措施，不斷改進(jìn)安全生產(chǎn)管理，提高安全管理水平。
④實(shí)現(xiàn)監(jiān)管指標(biāo)量化
結(jié)合管道燃?xì)?天然氣)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和安全管理的具體情況，制訂企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)分細(xì)則，作為考核安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)在日常工作中按照評(píng)分細(xì)則要求，全面開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，政府主管部門也依據(jù)評(píng)分細(xì)則對(duì)管道燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)。
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