摘要：近年來，國土綜合整治的進(jìn)程也有了很大的發(fā)展。作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和落實國土空間綜合整治、促進(jìn)國土空間優(yōu)化的重要抓手，國土綜合整治面臨著內(nèi)涵不清、實踐總結(jié)不足等問題?；诖?，闡述了新時期背景下國土綜合整治的內(nèi)涵，分析總結(jié)了我國國土綜合整治推進(jìn)中面臨的現(xiàn)實問題，提出形成長效機(jī)制、開展國土資源基礎(chǔ)調(diào)查評價、加強(qiáng)科技創(chuàng)新等建議。

關(guān)鍵詞：新時期；我國國土空間綜合整治現(xiàn)狀；對策分析

引言

國土空間綜合整治是空間規(guī)劃體系中的核心規(guī)劃，加強(qiáng)戰(zhàn)略性工作是國土空間綜合整治編制的必要手段。文章通過分析我國空間規(guī)劃戰(zhàn)略研究的發(fā)展歷程和國外空間規(guī)劃不同層級之間的戰(zhàn)略關(guān)系，探討空間規(guī)劃與戰(zhàn)略的原則性關(guān)系，進(jìn)而對我國現(xiàn)行主要空間規(guī)劃中的戰(zhàn)略內(nèi)容和實施方式進(jìn)行梳理，為建構(gòu)國土空間綜合整治戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)。最后提出我國國土空間綜合整治與各專項規(guī)劃戰(zhàn)略的關(guān)系，以及國土空間綜合整治的戰(zhàn)略內(nèi)容和實施手段。

1新時期我國國土綜合整治面臨的問題

1.1國土綜合整治機(jī)制不健全

國土綜合整治是對所有國土空間中各類自然要素的系統(tǒng)修復(fù)治理，涉及多方面、多層次，需要統(tǒng)籌安排和實施。從整治內(nèi)容上看，國土綜合整治涵蓋了自然資源重組、生態(tài)環(huán)境治理、海岸帶與海島利用保護(hù)和城鄉(xiāng)掛鉤精準(zhǔn)扶貧四大類。從整治方式上看，國土綜合整治存在農(nóng)業(yè)開發(fā)、礦產(chǎn)資源集中開發(fā)、林業(yè)草原保護(hù)工程、小流域綜合治理、土地整治工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等形式。在實施的過程中會涉及自然資源、財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、交通、住建等多個行政部門。當(dāng)前，這些部門各自擁有并遵循各自的規(guī)劃體系，各部門之間缺少有機(jī)的銜接，沒有形成統(tǒng)一的綜合機(jī)制。如在同一項目區(qū)，存在部分項目由不同部門審批重復(fù)立項的問題，造成了人力、物力、財力等資源的浪費(fèi)，不利于國土空間綜合整治的全面推進(jìn)。在新時期，應(yīng)充分整合自然資源、環(huán)保、住建、規(guī)劃等相關(guān)政策，明確各部門職責(zé)，完善自然資源的組織機(jī)制、資金保障機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等，從空間開發(fā)利用、資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境治理、市場機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等多個方面全面助力形成完善的國土空間綜合整治體系，推進(jìn)國土空間綜合整治全面快速發(fā)展，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)大局。

1.2 國土空間開發(fā)格局總體欠佳，綜合整治任務(wù)艱巨

長期以來，高強(qiáng)度無約束的國土開發(fā)利用活動為我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展提供了近三十年的支撐，同時也給國土空間和資源環(huán)境造成了巨大破壞。并且，由于缺乏總體統(tǒng)籌規(guī)劃，可以支撐更大規(guī)模經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境空間幾乎耗盡，國土自然基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)社會總量之間的失衡態(tài)勢日益嚴(yán)重。根據(jù)原國土部和環(huán)保部2014年聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%。全國水土流失面積約占陸地國土面積的40%，荒漠化土地面積占比接近30%。截至2010年底，全國因采礦形成的采空區(qū)面積約為134.9萬公頃，采礦活動占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃，恢復(fù)治理成效較差，推進(jìn)資源節(jié)約、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、減少環(huán)境負(fù)荷、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等國土空間綜合整治任務(wù)較重。新時期，面對嚴(yán)峻形勢，國土空間綜合整治須在“山水林田湖草”生命共同體，尊重順應(yīng)保護(hù)自然等理念的指導(dǎo)下，提高資源環(huán)境承載力，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，鞏固自然資源生態(tài)安全，建設(shè)宜居美好家園。

2新時期我國國土空間綜合整治的措施

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。此外由城市總體規(guī)劃延伸而來的戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃、遠(yuǎn)景規(guī)劃等也是重要的城鄉(xiāng)規(guī)劃類型。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于區(qū)域規(guī)劃的范疇，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性。自20世紀(jì)90年代中期以來，幾乎各省都開展了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，隨后延伸出都市圈規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃等類型。全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的新規(guī)劃，在空間上落實和協(xié)調(diào)國家發(fā)展的各項要求。

省、市、縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在以“需求”為導(dǎo)向，通過“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”（城鎮(zhèn)體系的地域空間結(jié)構(gòu)、等級規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能類型結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)組織）的主要內(nèi)容強(qiáng)調(diào)對發(fā)展的指引。其戰(zhàn)略主要通過各城市的總體規(guī)劃加以落實。城市總體規(guī)劃往往被冠以“龍頭”地位，其戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在“研究城市前瞻性、綜合性的發(fā)展目標(biāo)”，為經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)的發(fā)展提供可選擇的空間布局。城市規(guī)劃實現(xiàn)戰(zhàn)略的手段是用地屬性和建設(shè)管理，戰(zhàn)略落實體現(xiàn)在各項設(shè)施的布局和城市用地布局，以及下位的詳細(xì)規(guī)劃用地安排當(dāng)中?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃以落實用地安排為主，基本上沒有獨立的戰(zhàn)略內(nèi)容，戰(zhàn)略判斷由城市總體規(guī)劃完成。戰(zhàn)略規(guī)劃則是為了從戰(zhàn)略高度謀劃城市發(fā)展，捕捉發(fā)展機(jī)遇、增強(qiáng)發(fā)展實力所編制的專門規(guī)劃。其實施的手段更加多元，有些手段并不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能，需要由其他部門負(fù)責(zé)完成。

2.2強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)把關(guān)和項目

準(zhǔn)入落實產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣的戰(zhàn)略理念，深化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向研究，樹立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展理念，落實空間用地，優(yōu)化配套設(shè)施，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。加強(qiáng)資源統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障重點區(qū)域、重大項目，建立50畝（無論存量還是新增土地）以上用地項目“績效預(yù)期論證制”和“履約退出機(jī)制”，保障空間高效利用。嚴(yán)格甄別項目，健全項目聯(lián)審把關(guān)機(jī)制、項目“地耗”控制與用地效益評價機(jī)制，對占地面積大的項目要進(jìn)行研判分析，堅持把好的土地提供給好的項目。

2.3統(tǒng)籌全局，形成推進(jìn)國土空間綜合整治的長效機(jī)制

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，應(yīng)進(jìn)一步樹立“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草”生命共同體等綠色生態(tài)理念，在土地整治的基礎(chǔ)上，以服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、助力精準(zhǔn)扶貧、落實空間規(guī)劃、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等為導(dǎo)向，將所有自然資源納入整治范疇，整合各部門現(xiàn)有分散的治理政策，著眼于改善某一區(qū)域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建具有時代特色的國土空間綜合整治長效機(jī)制。由于國土空間綜合整治具有系統(tǒng)性強(qiáng)、涉及面廣等特點，國土空間綜合整治機(jī)制應(yīng)向多部門協(xié)調(diào)合作的方向探索，明確相關(guān)部門職責(zé)，建立健全的共同責(zé)任制度，避免在工作推進(jìn)的過程中，因缺乏部門合作和區(qū)域協(xié)作而出現(xiàn)的各自為政、條塊分割的情況。探索以市場為導(dǎo)向的國土空間綜合整治機(jī)制，倡導(dǎo)多種方式和渠道籌措資金，以政府資金為主，吸引更多社會資金投入，充分發(fā)揮政府、市場和社會多重力量，形成更加合理規(guī)范的多元化投資機(jī)制。加強(qiáng)理論研究，制定有利于國土綜合整治推進(jìn)的政策措施。加快推進(jìn)建立完善的國土空間綜合整治績效考核機(jī)制，建立健全的公眾參與機(jī)制，提升政府在實施推進(jìn)國土綜合整治方面的科學(xué)決策水平。

2.4加強(qiáng)理論建設(shè)和培養(yǎng)專業(yè)科技隊伍

國土空間綜合整治是一門涉及土地、生態(tài)、景觀、環(huán)境、水利等的綜合性科學(xué)，在推進(jìn)的過程中，應(yīng)十分重視理論體系建設(shè)和專業(yè)科技隊伍的培養(yǎng)。西方國家為了促進(jìn)國土綜合整治工作的發(fā)展，創(chuàng)立了“區(qū)域科學(xué)”，作為建立在社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)等多學(xué)科交叉基礎(chǔ)上的一門邊緣科學(xué)，專門研究地域開發(fā)規(guī)劃與設(shè)計。在理論體系上，應(yīng)加強(qiáng)對國土綜合整治的內(nèi)涵、整治內(nèi)容、任務(wù)、戰(zhàn)略方針以及政策體系等方面的研究。在技術(shù)方法上，應(yīng)加強(qiáng)國土空間綜合整治基礎(chǔ)調(diào)查評價、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、動態(tài)監(jiān)測等方面的研究。積極探索在石漠化地區(qū)、損毀土地復(fù)墾、自然災(zāi)害防治、土壤污染治理、退化土地修復(fù)等方面采用生態(tài)化的新技術(shù)、新設(shè)備、新方法，引進(jìn)先進(jìn)的管理理念，提升綜合整治水平，增強(qiáng)綜合整治成效。

結(jié)語

綜上所述，國土空間綜合整治為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了資源環(huán)境基礎(chǔ)，在對制度進(jìn)行不斷創(chuàng)新和體制不斷革新的過程中，逐漸形成了對國土空間綜合整治的健全體系，進(jìn)而使其對建立國土空間開發(fā)的相關(guān)制度加以推進(jìn)。